تهران در مسیر پناهگاهسازی
شورای شهر تهران در حال بررسی طرحی است که در صورت تصویب یکی از مهمترین تغییرات سالهای اخیر در حوزه شهرسازی ساختوساز و مدیریت بحران پایتخت را رقم خواهد زد.
روزنامه شرق در گزارشی نوشت:
شورای شهر تهران در حال بررسی طرحی است که در صورت تصویب یکی از مهمترین تغییرات سالهای اخیر در حوزه شهرسازی ساختوساز و مدیریت بحران پایتخت را رقم خواهد زد. بر اساس این طرح، ساخت پناهگاه و فضای امن برای بسیاری از ساختمانها الزامی میشود و مترو و پارکینگهای عمومی نقش پناهگاه شهری پیدا میکنند و صدور پروانه ساختمانی به رعایت الزامات پدافند غیرعامل گره میخورد و حتی ضوابط تراکم جانمایی مراکز حساس و طرحهای توسعه شهری نیز باید با رویکردی تازه بازنگری شوند. تجربه جنگ شهری در یک سال گذشته بحث کمبود پناهگاه در تهران را به مطالبهای عمومی تبدیل کرده است. هرچند در همان روزها مسئولان از ظرفیت برخی ایستگاههای مترو پارکینگهای زیرزمینی و فضاهای عمومی برای اسکان اضطراری سخن گفتند، اما نبود ضابطهای مشخص برای ساخت تجهیز و بهرهبرداری از پناهگاههای شهری بیش از گذشته خود را نشان داد. اکنون کمیسیون معماری و شهرسازی شورای شهر با ارائه طرح «الزام شهرداری تهران به احداث و بهرهبرداری از پناهگاهها و فضاهای امن شهری و رعایت الزامات پدافند غیرعامل در ساختمانها و طرحهای شهری» در تلاش است این خلأ را با تدوین مجموعهای از تکالیف جدید برای شهرداری، سازندگان و مدیران شهری برطرف کند. طرحی که اگر به تصویب برسد، تنها به ساخت چند پناهگاه جدید محدود نخواهد شد، بلکه میتواند بر شیوه ساختوساز ضوابط صدور پروانه طراحی ساختمانهای مرتفع، توسعه شبکه مترو و حتی مسیر آینده شهرسازی تهران اثر بگذارد.
طراحان این پیشنهاد در مقدمه طرح تأکید کردهاند که تهران دیگر با تهدیدهای متعارف گذشته روبهرو نیست و امروز مجموعهای از مخاطرات طبیعی انسانساخت و تهدیدهای نوظهور این کلانشهر را در موقعیتی متفاوت قرار داده است. از نگاه آنان تراکم بیسابقه جمعیت، تمرکز مراکز حیاتی و حساس، استقرار نهادهای مهم حاکمیتی و حضور روزانه میلیونها نفر جمعیت شناور باعث شده است در صورت وقوع هر بحران طبیعی یا امنیتی، خسارتهای جانی و مالی گستردهای به شهر وارد شود و خدمات شهری نیز با اختلالی جدی روبهرو شوند. به همین دلیل، ایجاد زیرساختهای ایمنی و پناهگاهی بخشی از الزامات مدیریت بحران و افزایش تابآوری پایتخت به شمار میآید. در طرح به کمبود شدید پناهگاههای شهری اشاره شده و آمده است که امکانات موجود پاسخگوی نیاز واقعی جمعیت تهران نیست. به همین دلیل طراحان استفاده از ظرفیت ایستگاههای مترو، پارکینگهای عمومی طبقاتی، تونلها و دیگر فضاهای زیرسطحی را بهعنوان پناهگاههای چندمنظوره پیشنهاد کردهاند، اما در عین حال تأکید دارند که تحقق چنین هدفی بدون تدوین ضوابط روشن، ایجاد سازوکارهای اجرائی و پیشبینی ضمانتهای قانونی امکانپذیر نخواهد بود. در بخش دیگری از طرح به تجربه جنگهای سالهای اخیر منطقه اشاره شده و از جنگ 12روزه و جنگ رمضان بهعنوان نمونههایی یاد شده است که نشان دادهاند شهرها باید پیش از وقوع بحران برای شرایط جنگی آماده شوند. بر همین اساس، طراحان معتقدند ضوابط ساختوساز شهرسازی و مدیریت بحران تهران باید متناسب با این تجربهها بازنگری شود تا شهر در برابر تهدیدهای احتمالی آینده آمادگی بیشتری داشته باشد.
این طرح در عین حال بر مجموعهای از قوانین و اسناد بالادستی استوار است و تنها یک پیشنهاد مستقل به شمار نمیآید. در متن آن به قانون مدیریت بحران کشور، قانون شهرداریها، اسناد پدافند غیرعامل مبحث بیستویکم مقررات ملی ساختمان، دستورالعمل پناهگاههای شهری مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری، آییننامههای مرتبط با برنامه ششم توسعه و همچنین طرح جامع تهران استناد شده است. بر همین اساس، شهرداری تهران مکلف خواهد شد با هدف حفاظت از جان شهروندان، افزایش تابآوری شهر و توسعه زیرساختهای ایمنی نسبت به احداث و بهرهبرداری از پناهگاهها و فضاهای امن شهری اقدام کند و اصول پدافند غیرعامل را در همه پروژههای شهری و ساختمانی مورد توجه قرار دهد. یکی از بخشهای مهم این طرح به تعریف مفاهیم اختصاص دارد. در متن طرح، پناهگاه مکانی بسته معرفی شده که به دلیل طراحی تخصصی و مقاومسازی ویژه در برابر انواع تهدیدها از سطح حفاظت بسیار بیشتری نسبت به ساختمانهای معمولی برخوردار است و میتواند امنیت جانی و روانی افراد را در شرایط بحران تأمین کند. پناهگاه شهری عمومی نیز سازهای مقاوم تعریف شده که برای استفاده شهروندان در زمان جنگ طراحی میشود و معمولا در مناطق پرتردد محلههای مسکونی یا مراکز خدمات عمومی قرار میگیرد تا بیشترین تعداد افراد بتوانند در کوتاهترین زمان ممکن به آن دسترسی داشته باشند. در مقابل پناهگاه خصوصی فضایی است که در داخل یا مجاورت ساختمانهای مسکونی، تجاری و اداری یا صنعتی احداث میشود و استفاده از آن تنها در اختیار مالکان یا بهرهبرداران همان ساختمان قرار دارد. همچنین در این طرح از «فضای امن» نیز تعریفی مستقل ارائه شده است. فضایی که در برابر موج انفجار آسیبپذیری کمتری دارد و نسبت به سایر بخشهای ساختمان از مقاومت بیشتری برخوردار است. در متن طرح تأکید شده این فضاها باید تا حد امکان چندمنظوره طراحی شوند تا در شرایط عادی نیز قابل استفاده باشند و تنها در زمان بحران کارکرد پناهگاهی پیدا کنند. در این طرح یادآوری شده پس از تصویب طرح، شهرداری تنها سه ماه فرصت دارد تا دستورالعمل جامع احداث و بهرهبرداری از پناهگاهها و فضاهای امن شهری را تهیه و برای تصویب به شورای شهر ارائه کند. این دستورالعمل باید تمام جزئیات فنی و اجرائی ازجمله استانداردهای ساخت ظرفیت هر پناهگاه، سرانه مورد نیاز در مناطق مختلف شهر، نحوه جانمایی، مشخصات فنی سازهها، شیوه نگهداری، نحوه بهرهبرداری، استانداردهای تجهیز و همچنین سازوکار بازرسی و کنترل کیفیت را مشخص کند. به بیان دیگر شورا در این ماده تنها اصل ساخت پناهگاه را تصویب نمیکند، بلکه از شهرداری میخواهد نقشه راه کامل ایجاد شبکه پناهگاههای شهری را تدوین کند. در متن طرح همچنین تأکید شده که این دستورالعمل نباید به یک سند ثابت و غیرقابل تغییر تبدیل شود. شهرداری موظف خواهد بود هر سال بر اساس تجربیات بهدستآمده فناوریهای جدید و تغییر شرایط شهر این دستورالعمل را بازنگری و بهروزرسانی کند.
موضوع دیگری که در طرح مورد توجه قرار گرفته، تأمین منابع مالی اجرای این برنامه است. ساخت پناهگاههای عمومی، تجهیز آنها و نگهداری مستمر از این فضاها هزینههای قابل توجهی به مدیریت شهری تحمیل خواهد کرد. به همین دلیل ماده سوم طرح شهرداری تهران را موظف کرده ظرف سه ماه سازوکارهای تأمین مالی اجرای این طرح را تدوین و برای تصویب به شورای شهر ارائه کند. در کنار تأمین منابع عمومی طراحان تلاش کردهاند بخش خصوصی را نیز به مشارکت در این برنامه تشویق کنند. بر همین اساس پناهگاههای خصوصی و فضاهای امنی که مطابق سرانههای تعیینشده ساخته شوند، از پرداخت عوارض شهرداری معاف خواهند شد. علاوه بر این شهرداری موظف است برای ساختمانهایی که خارج از الزامات قانونی نیز اقدام به احداث پناهگاه میکنند، بستههای تشویقی، تسهیلات مالی و معافیتهای بیشتر پیشبینی کند و این مشوقها را در بودجه سالانه خود بگنجاند. هدف از این سیاست آن است که ایجاد پناهگاه تنها به پروژههای دولتی محدود نماند و سرمایهگذاران و مالکان ساختمانها نیز در توسعه این زیرساخت مشارکت داشته باشند.
ماده چهارم طرح به مهمترین بخش اجرائی آن یعنی احداث پناهگاههای عمومی اختصاص یافته است. مطابق این ماده، شهرداری تهران موظف خواهد بود برای استفاده عموم شهروندان در شرایط بحران نسبت به احداث و بهرهبرداری از پناهگاههای عمومی اقدام کند. اما نکته قابل توجه این است که متن طرح، ساخت پناهگاه را صرفا به معنای احداث ساختمانهای جدید نمیداند، بلکه بر استفاده از ظرفیتهای موجود شهر نیز تأکید دارد. بر همین اساس ایستگاههای مترو، تونلهای شهری، فضاهای زیرسطحی، پارکینگهای عمومی طبقاتی، پارکینگهای زیرزمینی، مراکز خدمات عمومی زیرگذرها و سایر فضاهایی که از نظر ایمنی شرایط لازم را داشته باشند، میتوانند بهعنوان پناهگاه عمومی مورد استفاده قرار گیرند. طراحان در ادامه این ماده بر یک اصل مهم تأکید کردهاند و آن استفاده چندمنظوره از این فضاهاست. بر اساس تبصره نخست ماده چهار، پناهگاهها نباید فقط در زمان بحران مورد استفاده قرار گیرند، بلکه باید بهگونهای طراحی شوند که در شرایط عادی نیز کاربری روزمره خود را حفظ کنند و تنها هنگام وقوع حادثه در کوتاهترین زمان ممکن به پناهگاه تبدیل شوند. این رویکرد علاوه بر کاهش هزینههای نگهداری باعث میشود این فضاها در سالهای طولانی بدون استفاده باقی نمانند و همواره فعال باشند. در تبصره دوم همین ماده، شهرداری موظف شده است همه پناهگاههای عمومی را به تجهیزات اضطراری مجهز کند. سیستم تهویه مناسب، برق اضطراری ذخیره آب، تجهیزات امداد و نجات، امکانات اولیه پشتیبانی و علائم راهنمای استاندارد ازجمله تجهیزاتی هستند که باید در این فضاها پیشبینی شوند تا پناهگاهها فقط سازهای مقاوم نباشند، بلکه امکان استقرار موقت شهروندان در شرایط بحرانی را نیز فراهم کنند.
موضوع راهنمایی شهروندان نیز در این طرح مورد توجه قرار گرفته است. شهرداری باید تابلوهای شهری و علائم راهنما را در سطح شهر نصب کند تا شهروندان بتوانند در کوتاهترین زمان مسیر دسترسی به نزدیکترین پناهگاه را پیدا کنند. این موضوع یکی از خلأهای فعلی تهران به شمار میرود؛ زیرا در حال حاضر بسیاری از شهروندان حتی از محل فضاهای امن موجود نیز اطلاع ندارند.
طرح همچنین مسئولیت شهرداری را به املاک تحت اختیار این نهاد محدود نکرده است. اگر پناهگاهی در اختیار دستگاههایی مانند آموزش و پرورش یا دیگر نهادهای عمومی باشد، شهرداری موظف است از طریق انعقاد تفاهمنامه شرایط استفاده از این فضاها را در زمان بحران فراهم کند. همچنین در مواردی که اراضی ذخیره نوسازی شهری به کمیسیون ماده پنج ارجاع میشوند، بخشی از سهم خدمات عمومی باید به احداث پناهگاههای عمومی اختصاص پیدا کند.
در پایان این ماده نیز بر دسترسپذیری پناهگاهها تأکید شده است. همه پناهگاههای جدید باید بهگونهای طراحی شوند که سالمندان افراد دارای معلولیت و دیگر شهروندان کمتوان نیز بتوانند بدون مانع از آنها استفاده کنند و هیچ گروهی در شرایط بحران از دسترسی به این فضاها محروم نماند.
در ماده پنجم طرح مترو به عنوان بخشی از زیرساخت مدیریت بحران و دفاع شهری مورد توجه قرار گرفته بر اساس این ماده شهرداری تهران موظف است در طراحی و اجرای همه خطوط جدید مترو و همچنین ایستگاهها و پایانههای اتوبوس مطالعات پدافند غیرعامل را انجام دهد و همزمان پناهگاههایی با عملکرد چندمنظوره را در این مجموعهها پیشبینی کند. به این ترتیب از این پس طراحی ایستگاههای مترو فقط بر مبنای ظرفیت جابهجایی مسافر انجام نخواهد شد، بلکه امکان استفاده از آنها در شرایط جنگی و بحران نیز باید در نقشههای اجرایی لحاظ شود.
این تکلیف فقط به پروژههای جدید محدود نشده است. در متن طرح تأکید شده شهرداری باید برای همه ایستگاههای مترویی که هم اکنون در حال بهرهبرداری هستند نیز برنامه ارتقای تابآوری تهیه و اجرا کند. این برنامه باید بهگونهای باشد که ایستگاههای فعلی بتوانند در صورت وقوع بحران به عنوان پناهگاه مورد استفاده قرار گیرند. به همین دلیل بسیاری از ایستگاههای موجود در سالهای آینده باید از نظر ایمنی تجهیزات و امکانات پشتیبانی مورد بازنگری قرار گیرند.
برای اجرای این بخش از طرح نیز زمانبندی مشخصی تعیین شده است. بر اساس تبصره نخست ماده پنجم، شهرداری موظف است ظرف سه سال فضاهای پناهگاهی و کاربریهای پشتیبان مورد نیاز را در ایستگاههای فعلی مترو ایجاد کند. در متن طرح آمده است این اقدام تا حد امکان باید با استفاده از ظرفیتهای موجود انجام شود اما اگر فضای فعلی پاسخگوی نیاز نباشد، امکان احداث فضاهای جدید نیز وجود خواهد داشت. همچنین پیشبینی سرویسهای بهداشتی انبارهای پشتیبانی فضاهای خدماتی و سایر امکانات مورد نیاز در کنار پناهگاهها نیز الزامی شده است تا امکان اسکان اضطراری شهروندان در این ایستگاهها فراهم شود.
برای جلوگیری از اجرای سلیقهای این بخش از طرح نیز مرجع مشخصی تعیین شده است. بر اساس متن مصوبه، تأیید اقدامات و اعتبارات مربوط به پناهگاههای مترو بر عهده کمیته عملیاتی واکنش اضطراری در مترو و فضاهای زیرسطحی خواهد بود تا همه تصمیمها بر پایه ضوابط مدیریت بحران اتخاذ شود.
در این طرح همچنین پیشبینی شده صدور پروانه ساختمانی و همچنین پایان کار ساختمانهای مشمول فقط زمانی امکانپذیر خواهد بود که فضای امن یا پناهگاه استاندارد مطابق ضوابط پیشبینیشده در ساختمان اجرا شده باشد.
در این طرح پیشبینی شده آییننامه اجرایی نقشههای تیپ و استاندارد انواع پناهگاه را که به تأیید سازمان پدافند غیرعامل رسیده باشد تهیه و در اختیار سازندگان قرار دهد. هدف از این اقدام آن است که سازندگان ناچار نباشند برای هر پروژه طراحی مستقل انجام دهند و بتوانند از الگوهای استاندارد استفاده کنند. در عین حال وجود این نقشهها باعث میشود کنترل اجرای صحیح پناهگاهها نیز برای ناظران آسانتر شود.
طرح در ادامه تأکید میکند نقشه پناهگاه باید به عنوان یکی از پیوستهای رسمی پروانه ساختمانی ثبت شود و شهرداری نیز موظف است با همکاری سازمان نظام مهندسی ساختمان سازوکار مشخصی برای کنترل فنی اجرای این فضاها تدوین کند تا میان نقشه مصوب و اجرای واقعی ساختمان اختلافی وجود نداشته باشد.
در این میان ساختمانهای دولتی و ساختمانهای متعلق به شهرداری با الزامات سختگیرانهتری روبهرو خواهند شد. بر اساس تبصره چهارم ماده ششم ایجاد فضای امن در تمامی طبقات این ساختمانها الزامی است و علاوه بر آن باید در پایینترین تراز ساختمان یا در طبقات زیرزمین نیز پناهگاه استاندارد احداث شود. اجرای این بخش از طرح نیز باید به تأیید سازمان پیشگیری و مدیریت بحران شهر تهران برسد.
یکی دیگر از نکات مهم این ماده به نحوه برخورد با تخلفات ساختمانی مربوط میشود. در متن طرح تصریح شده است اگر سازنده پناهگاه را مطابق پروانه اجرا نکند یا پناهگاه ساختهشده با نقشه مصوب مطابقت نداشته باشد، شهرداری اجازه نخواهد داشت مانند برخی تخلفات ساختمانی با دریافت جریمه موضوع را خاتمه دهد. در چنین شرایطی پرونده باید برای تعیینتکلیف به کمیسیون ماده صد ارجاع شود. این حکم در عمل راه قانونیکردن حذف پناهگاه از طریق پرداخت جریمه را مسدود و اجرای این بخش از ضوابط را الزامی میکند.
در ادامه شهرداری تهران موظف شده «سامانه مدیریت اطلاعات پناهگاهها و فضاهای امن شهری» را ایجاد و تکمیل کند. سامانهای که قرار است به مرجع اصلی اطلاعات پناهگاههای شهر تبدیل شود و امکان برنامهریزی و مدیریت بحران را در کوتاهترین زمان فراهم کند.
این سامانه باید اطلاعات کاملی از موقعیت جغرافیایی پناهگاهها ظرفیت اسکان هر پناهگاه وضعیت بهرهبرداری میزان آمادگی تجهیزات مسیرهای دسترسی اضطراری وضعیت نگهداری و دیگر اطلاعات مورد نیاز مدیریت بحران را در خود ثبت کند تا مدیران شهری بتوانند هنگام وقوع حادثه تصویری دقیق از وضعیت همه پناهگاههای شهر در اختیار داشته باشند و درباره نحوه هدایت شهروندان و توزیع امکانات تصمیمگیری کنند.
بر اساس متن طرح اطلاعات غیرمحرمانه این سامانه باید از طریق سامانههای خدمات شهروندی در اختیار عموم قرار گیرد تا شهروندان بتوانند پیش از وقوع بحران نزدیکترین پناهگاه مسیر دسترسی و ظرفیت آن را شناسایی کنند.
یکی دیگر از مواد مهم طرح به پروژههای بزرگ ساختمانی مربوط میشود. ماده دهم رعایت اصول پدافند غیرعامل را در طرحهای شهری الزامی کرده و شهرداری را مکلف میکند پیش از صدور پروانه ساختمانی یا اعطای تراکم برای پروژههای مشمول مطالعات پدافند غیرعامل را که توسط مشاوران ذیصلاح تهیه شده باشد، دریافت کند. این مطالعات از این پس یکی از مبانی تصمیمگیری درباره صدور مجوز ساخت خواهد بود و حتی ممکن است نتایج آن به تغییر طراحی یا جانمایی پروژه منجر شود.
در متن طرح فهرست پروژههایی که مشمول این مطالعات خواهند شد نیز مشخص شده بر این اساس همه تغییرات کاربری اراضی پروژههایی که مساحت آنها هشت هزار متر مربع یا بیشتر باشد ساختمانهایی با ارتفاع 27 متر و بیشتر ساختمانهای هشت طبقه و بالاتر ساختمانهایی که ارتفاع بالاترین طبقه قابل بهرهبرداری آنها از 23 متر تجاوز کند مراکز تجمع با ظرفیت 200 نفر و بیشتر و همچنین ساختمانهایی که در زمره مراکز حیاتی حساس مهم و قابل حفاظت قرار میگیرند باید پیش از دریافت مجوز مطالعات پدافند غیرعامل را تهیه و ارائه کنند. اجرای این ماده میتواند روند طراحی و اجرای بسیاری از پروژههای بزرگ پایتخت را دستخوش تغییر کند.
درصورت تصویب این طرح در صحن شورای شهر، شهرداری موظف است حداکثر ظرف سه ماه با بررسی تجربه جنگهای معاصر و متناسبسازی آنها با شرایط تهران مجموعهای از ضوابط جدید شهرسازی و معماری را تدوین و پس از تأیید شورای شهر برای تصویب به کمیسیون ماده پنج ارائه کند.
این بازنگری چهار محور اصلی را دنبال میکند. نخست، کاهش تراکم ساختمانی و جمعیتی در بخشهایی از شهر تا میزان آسیبپذیری در زمان وقوع بحران کاهش یابد. دوم، اصلاح نسبت عرض معابر به ارتفاع ساختمانها و ایجاد فضاهای باز در بلوکهای شهری تا در صورت وقوع انفجار احتمال انسداد معابر و گسترش خسارت کاهش پیدا کند. سوم، بازنگری در جانمایی مراکز حیاتی حساس مهم حاکمیتی و خطرزا تا این مراکز در مجاورت یکدیگر مستقر نشوند و آسیبپذیری آنها کاهش یابد. چهارم نیز بازنگری در طرح جامع طرح تفصیلی طرحهای موضعی و برنامههای توسعه محلات بر اساس الزامات پدافند غیرعامل است. به این ترتیب در صورت تصویب نهایی این طرح فقط چند پروژه عمرانی تغییر نخواهد کرد، بلکه بخشی از قواعد توسعه آینده تهران نیز دستخوش بازنگری خواهد شد.
در مجموع، طرح «الزام شهرداری تهران به احداث و بهرهبرداری از پناهگاهها و فضاهای امن شهری و رعایت الزامات پدافند غیرعامل در ساختمانها و طرحهای شهری» فقط به ساخت چند پناهگاه جدید محدود نمیشود. این پیشنهاد در صورت تصویب بخشی از قواعد ساختوساز نظام صدور پروانه طراحی ساختمانهای مرتفع توسعه مترو جانمایی مراکز حساس و حتی اسناد بالادستی شهرسازی تهران را تحت تأثیر قرار خواهد داد و از همین رو میتوان آن را یکی از گستردهترین طرحهای حوزه مدیریت بحران و تابآوری شهری در سالهای اخیر دانست.
