فروپاشی ژست ممنوعیت ترور در سیاست آمریکا؛ از فرمان اجرایی ۱۲۳۳۳ تا حمله به بیت رهبری!
تحریریه آوش/ پرسشی حلنشده نیز بر پایه بند ۲.۱۲ فرمان ۱۲۳۳۳ مطرح است: این حمله را جنگندههای اسرائیلی انجام دادند و آمریکا اطلاعات و دیگر پشتیبانیها را فراهم کرد؛ دقیقاً همان نوع «مشارکت غیرمستقیم» که این فرمان به آن پرداخته است، اگر حمله اصلی از آستانه مخاصمه مسلحانه یا دفاع مشروع عبور نکرده باشد
روز شنبه، ۹ اسفند ۱۴۰۴ (۲۸ فوریه ۲۰۲۶)، دونالد ترامپ، رئیسجمهوری آمریکا، در پیامی در شبکه تروثسوشال اعلام کرد که در حملهای مشترک آمریکایی-اسرائیلی، شهید آیتالله علی خامنهای، رهبر جمهوری اسلامی ایران، را کشته و شهادت او را «بزرگترین فرصت برای مردم ایران برای پسگرفتن کشورشان» توصیف کرد. این حمله که در چارچوب عملیاتی موسوم به «خشم حماسی» انجام شد، به گفته منابع ایرانی و اسرائیلی، جان شماری از مقامهای ارشد نظامی و امنیتی ایران را نیز گرفت. لحن ترامپ آشکارا سیاسی بود؛ با ادعای دستاورد، و نه توجیه حقوقی.
اما این اقدام بر فراز نزدیک به پنجاه سال دکترین حقوقی آمریکا قرار گرفت که دقیقاً برای جلوگیری از چنین اقدامی نوشته شده بود. اما شاید برای فهم این تناقض باید به سندی بازگشت که اغلب آمریکاییها نامش را هم نشنیدهاند و آن سند نیز فرمان اجرایی شماره ۱۲۳۳۳ است.
ممنوعیتی که هرگز لغو نشد
مساله این است که ممنوعیت ترور در سیاست آمریکا از دل قانونی مصوب کنگره بیرون نیامد؛ این ممنوعیت با یک فرمان ریاستجمهوری آغاز شد، آنهم در پی یک رسوایی.
در میانه دهه ۱۹۷۰، کمیته تحقیق سنای آمریکا موسوم به «کمیته چرچ» دخالت سازمان سیا در طرحهای ترور رهبران خارجی را مستند کرد؛ از جمله این مستندسازی ها را باید حذف پاتریس لومومبا در کنگو، رافائل تروخیو در جمهوری دومینیکن، و تلاشهای مکرر برای ترور فیدل کاسترو دانست؛ که همه با هدف رویکارآوردن چهرههایی مطلوبتر برای واشنگتن بوده است. گزارش این کمیته هشدار داد که بدون یک منع رسمی، وسوسه تکرار این اقدامات با هر دولت تازه بازخواهد گشت.
در این میان اما جرالد فورد، رئیسجمهور وقت آمریکا، نخستین کسی بود که به این روند واکنش نشان داد؛ او در سال ۱۹۷۶ فرمان اجرایی شماره ۱۱۹۰۵ را صادر کرد که هرگونه مشارکت کارکنان دولت آمریکا در «ترور سیاسی» را ممنوع میکرد.
بعدتر جیمی کارتر در فرمان اجرایی شماره ۱۲۰۳۶ (۱۹۷۸) دامنه این ممنوعیت را به مشارکت غیرمستقیم نیز گسترش داد.
رونالد ریگان نیز در چهارم دسامبر ۱۹۸۱ فرمان اجرایی شماره ۱۲۳۳۳ را امضا کرد؛ همان نسخهای که تاکنون معتبر مانده است و بند ۲.۱۱ این فرمان میگوید: «هیچ فردی که برای دولت ایالات متحده کار میکند یا از سوی آن عمل میکند، نباید در ترور مشارکت کند یا برای مشارکت در آن توطئه کند.»
هم چنین بند ۲.۱۲ نیز این ممنوعیت را به مشارکت غیرمستقیم گسترش میدهد: هیچ نهاد اطلاعاتی آمریکا نباید از طرف دیگری بخواهد کاری را انجام دهد که خودِ این فرمان انجامش را منع کرده است.
از زمان فورد تاکنون، همه دولتهای آمریکا از هر دو حزب، این متن را بدون تغییر حفظ کردهاند. این فرمان هنوز، دستکم روی کاغذ، سیاست رسمی آمریکاست.
رخنهای که از ابتدا وجود داشت
اما به نظر می رسد که این فرمان یک ضعف ساختاری دارد، چرا که هیچجا واژه «ترور» را تعریف نکرده است. نسخه فورد قید «سیاسی» را بهکار برده بود؛ و کارتر و ریگان این قید را بدون توضیح حذف کردند و بعدتر این خلأ را نه کنگره، بلکه حقوقدانان نظامی پر کردند.
در نوامبر ۱۹۸۹، هیز پارکز، از اداره حقوقی امور بینالملل دادستانی کل ارتش آمریکا، تفسیری نوشت که بعدها به تأیید وزارت خارجه، سیا، شورای امنیت ملی و وزارت دادگستری آمریکا رسید و به تفسیر مرجع تبدیل شد.
پارکز مرزی میان زمان صلح و زمان جنگ ترسیم کرد: کشتن یک مقام خارجی در زمان صلح و با انگیزه سیاسی، ترور محسوب میشود و ممنوع است؛ اما کشتن همان فرد بهعنوان یک هدف نظامی مشروع در جریان یک مخاصمه مسلحانه، یا در چارچوب دفاع مشروع در برابر تهدیدی قریبالوقوع با استناد به ماده ۵۱ منشور ملل متحد، صرفنظر از جایگاه فرد، اصلاً ترور بهشمار نمیرود. این یادداشت حقوقی حتی اشاره کرده بود که در اصل، یک رئیسکشور که فرماندهی کل قوا را نیز برعهده دارد میتواند در این چارچوب هدفی مشروع باشد، هرچند به لحاظ عرف دیپلماتیک، چنین حملاتی معمولاً تاکنون کنار گذاشته شده بودند.
این تفسیر، بیسروصدا، به پایه حقوقی زنجیرهای از عملیاتها تبدیل شد که هرگز رسماً «ترور» خوانده نشدند: حمله آمریکا در سال ۱۹۸۶ به مقر معمر قذافی در طرابلس، حدود ۲۵۰ مأموریت آمریکا علیه مکانهای احتمالی اختفای صدام حسین در جریان جنگ خلیجفارس (۱۹۹۱)، کشتن اسامه بنلادن در سال ۲۰۱۱، و کشتن ابوبکر البغدادی، رهبر داعش، در سال ۲۰۱۹. در همه این موارد، هدف نه قربانی یک ترور سیاسی، بلکه یک رزمنده مشروع یا یک تهدید قریبالوقوع معرفی شد؛ تمایزی که اجازه داد ممنوعیت روی کاغذ باقی بماند و در همان حال، عملیاتها ادامه یابند.
شهید سلیمانی: کشیدهشدن مرز، نه شکستن آن
روشنترین مقدمه حمله به آیت الله خامنهای، در ژانویه ۲۰۲۰ رخ داد؛ زمانی که ترامپ دستور حمله پهپادیای را صادر کرد که شهید سپهبد سردار قاسم سلیمانی، فرمانده نیروی قدس سپاه پاسداران، انقلاب اسلامی را در بغداد به شهادت رساند. او این عملیات را «یک ضربه دقیق و بینقص» علیه «تروریست شماره یک جهان» خواند. سلیمانی یک مقام ارشد دولتی ایران بود، نه صرفاً یک فرمانده شبهنظامی؛ همین موضوع اهمیت حقوقی این حمله را دوچندان کرد. واشنگتن این اقدام را نه ترور، بلکه دفاع مشروع در برابر آنچه «حمله قریبالوقوع» خواند، توجیه کرد؛ همان منطق برگرفته از یادداشت پارکز که پیشتر برای بنلادن و البغدادی بهکار رفته بود، اینبار برای نخستینبار درباره یک مقام ارشد در زنجیره فرماندهی یک دولت خارجی بهکار گرفته شد. حقوقدانان در آن زمان بر سر اعتبار ادعای «قریبالوقوعبودن» این تهدید اختلافنظر داشتند، و گزارش بعدی گزارشگر ویژه سازمان ملل متحد نتیجه گرفت که این حمله به احتمال زیاد ناقض حقوق بینالملل بوده است. اما موضع حقوقی آمریکا، مبنیبر اینکه این اقدام دفاع مشروع بوده نه ترور، هرگز تغییر نکرد، و خودِ ممنوعیت هم هرگز بهعنوان اقدامی نقضشده مطرح نشد.
رهبر معظم انقلاب و فرمانده کل قوا: یک رهبر کشور، بهطور علنی
آن چه حمله و شهادت آیت الله خامنهای را متفاوت میکند، نظریه حقوقی نیست؛ مقامهای آمریکایی و اسرائیلی ظاهراً بر همان چارچوب دفاع مشروع و مخاصمه مسلحانهای تکیه کردهاند که برای شهید سلیمانی بهکار رفته بود.
آنچه اما متفاوت است، هدف این عملیات و نحوه بازتاب آن است. به گفته تیم نفتالی، تاریخنگار ارشد شبکه سیانان درباره روسایجمهور آمریکا، این نخستینبار در تاریخ معاصر است که آمریکا بهطور علنی رهبر یک کشور دیگر را مورد حمله قرار میدهد.
تحلیلگران حقوقی در نشریات «جاستسکیوریتی» و «لافر» یادآور شدهاند که مبنای واقعی برای توجیه «تهدید قریبالوقوع» در پرونده رهبر شهید بهمراتب ضعیفتر از پرونده شهید سلیمانی است، که پیوندهایش با حملات مشخصِ برنامهریزیشده علیه نیروهای آمریکایی، در آن زمان بهطور مستند ثبت شده بود.
پرسشی حلنشده نیز بر پایه بند ۲.۱۲ فرمان ۱۲۳۳۳ مطرح است که این حمله را جنگندههای اسرائیلی انجام دادند و آمریکا اطلاعات و دیگر پشتیبانیها را فراهم کرد؛ دقیقاً همان نوع «مشارکت غیرمستقیم» که این فرمان به آن پرداخته، اگر حمله اصلی از آستانه مخاصمه مسلحانه یا دفاع مشروع عبور نکرده باشد.
هیچیک از اینها به این معنا نیست که فرمان اجرایی ۱۲۳۳۳، آنگونه که خودِ دولت آمریکا بپذیرد، بهطور رسمی نقض شده است؛ موضع این دولت، همسو با پنجاه سال رویه پیشین، احتمالاً این است که این حملهای مشروع در زمان جنگ بوده، نه ترور. آنچه تغییر کرده، متن فرمان نیست، بلکه معنای عملی آن است. دکترینی که زمانی توجیهگر کشتن یک ژنرال، یک فرمانده شبهنظامی یا حمله به مخفیگاه یک دیکتاتور فراری بود، اکنون بهطور علنی و ظاهراً بدون تردید، تا سطح بالاترین مقام یک دولت مستقل گسترش یافته است. تحلیلگران این را نه شکستن یک قاعده واحد، بلکه پایان عملیِ آنچه از خویشتنداری دیپلماتیک که این ممنوعیت قرار بود از آن محافظت کند، توصیف میکنند؛ آنچه در یکی از این تحلیلها «آخرین میخ بر تابوت» یک تابوی چند دههای علیه حذف فیزیکی رهبران سیاسی خوانده شده است.
از این پس چه میشود؟
تحلیلگران حقوقی این رویداد را بیشتر یک مساله رویهساز میدانند تا یک پرونده بستهشده. دکترینی که این حمله را توجیه کرد، یعنی اینکه اطلاعات بهاندازه کافی دقیق و ادعای بهاندازه کافی گسترده دفاع مشروع میتواند تقریباً هر ترور هدفمندی را از «ترور» به «اقدامی مشروع» تبدیل کند، اکنون در دسترس هر دولتی است که توان فنی انجام اقدامی مشابه را علیه هر رهبری داشته باشد که آن را تهدید تلقی میکند. اینکه آیا دولت آمریکا در آینده مرز تازهای ترسیم خواهد کرد، یا اینکه به شهادت رساندن رهبر شهید صرفاً به نقطه مبنای تازهای تبدیل خواهد شد، پرسشی باز است که واشنگتن هنوز بهطور علنی به آن پاسخ نداده است.
منابع:
فرمان اجرایی شمارهی ۱۲۳۳۳ (۱۹۸۱) و فرمانهای پیشین آن (فرمان اجرایی ۱۱۹۰۵، فرمان اجرایی ۱۲۰۳۶)؛ یادداشت حقوقی پارکز (۱۹۸۹، دادستانی کل ارتش آمریکا)؛ خلاصه خدمات تحقیقاتی کنگره آمریکا درباره ممنوعیت ترور؛ گزارشها و تحلیلهای شبکههای انپیآر، سیانان، انبیسینیوز، پیبیاس/آسوشیتدپرس، و نشریات جاستسکیوریتی و لافر، فوریه تا ژوئن ۲۰۲۶.
