تحریمها؛ گرههای پنهان در مسیر مذاکره/ قصه ناتمام رفع تحریمها از برجام تا بنبست
داستان تحریمهایی که همه آنها هستهای نیستند
تحریریه آوش/ یکی از مهمترین سوءبرداشتها در فضای عمومی این است که تحریمهای ایران صرفاً به برنامه هستهای گره خوردهاند. این در حالی است که بخش مهمی از این محدودیتها بسیار پیشتر از پرونده هستهای شکل گرفتهاند. ریشههای اولیه تحریمها به سالهای پس از انقلاب ۱۳۵۷ ایران بازمیگردد؛ زمانی که روابط اقتصادی ایران و آمریکا عملاً قطع شد و نخستین محدودیتها علیه داراییها و مبادلات مالی ایران اعمال شد
در روزهایی که دوباره بحث مذاکره یاعدم مذاکره میان ایران و ایالات متحده آمریکا به یکی از اصلیترین محورهای سیاست خارجی تبدیل شده، یک پرسش قدیمی با شدت بیشتری بازگشته است؛ اینکه اساساً تحریمها چه هستند، کدام بخش آنها قابل رفع است و کدام بخش، حتی در صورت توافق، همچنان باقی میماند. فضای سیاسی امروز بیش از هر زمان دیگری نشان میدهد که مساله تحریم صرفاً یک پرونده هستهای نیست، بلکه شبکهای پیچیده از قوانین، تصمیمات سیاسی و زمانبندیهای متفاوت است که طی بیش از چهار دهه شکل گرفته و لایهلایه بر اقتصاد ایران نشسته است. در چنین شرایطی، فهم دقیق تفاوتها و تاریخ این تحریمها نه یک بحث تخصصی، بلکه یک ضرورت عمومی برای تحلیل آینده مذاکرات است. باید توجه کرد که حال در میانه کشاکش مذاکره و بنبست، بازخوانی زمانبندی و ماهیت تحریمهای ایران نشان میدهد همه محدودیتها هستهای نیستند و برخی ریشهای عمیقتر دارند.
تحریمها؛ وقتی همه چیز از هستهای شروع نشد
یکی از مهمترین سوءبرداشتها در فضای عمومی این است که تحریمهای ایران صرفاً به برنامه هستهای گره خوردهاند. این در حالی است که بخش مهمی از این محدودیتها بسیار پیشتر از پرونده هستهای شکل گرفتهاند. ریشههای اولیه تحریمها به سالهای پس از انقلاب ۱۳۵۷ ایران بازمیگردد؛ زمانی که روابط اقتصادی ایران و آمریکا عملاً قطع شد و نخستین محدودیتها علیه داراییها و مبادلات مالی ایران اعمال شد.
در دهه ۹۰ میلادی، این تحریمها وارد مرحلهای جدید شدند. در دوره ریاستجمهوری بیل کلینتون، ممنوعیت کامل تجارت شرکتهای آمریکایی با ایران تثبیت شد؛ تحریمی که بعدها به ستون ثابت «تحریمهای اولیه» تبدیل شد و تا امروز نیز ادامه دارد. این تحریمها از اساس به معنای قطع مستقیم رابطه اقتصادی ایران با آمریکا هستند و حتی در دورههایی که مذاکرات به نتیجه رسیده، از جمله در زمان برجام، نیز پابرجا ماندهاند.
تحریمهای اولیه و ثانویه؛ دو مسیر متفاوت، یک نتیجه مشترک
برای فهم دقیقتر ساختار تحریمها، باید میان دو نوع اصلی آن تمایز قائل شد؛ تحریمهای اولیه و تحریمهای ثانویه.
تحریمهای اولیه، همان محدودیتهایی هستند که به طور مستقیم شرکتها و نهادهای آمریکایی را از هرگونه تعامل اقتصادی با ایران منع میکنند. این تحریمها، اگرچه از نظر دامنه محدود به آمریکا هستند، اما بهدلیل جایگاه این کشور در اقتصاد جهانی، تأثیر قابل توجهی بر روابط اقتصادی ایران داشتهاند.
در مقابل، تحریمهای ثانویه از نظر دامنه بسیار گستردهترند. این تحریمها در واقع سایر کشورها و شرکتهای غیرآمریکایی را هدف قرار میدهند و آنها را در برابر یک انتخاب دشوار قرار میدهند؛ یا همکاری با ایران، یا حفظ دسترسی به بازار و سیستم مالی آمریکا.
همین ویژگی باعث شده که تحریمهای ثانویه، بهویژه از میانه دهه ۱۳۸۰ به بعد، به مهمترین ابزار فشار اقتصادی علیه ایران تبدیل شوند. در واقع اگر تحریمهای اولیه رابطه ایران و آمریکا را قطع کردند، تحریمهای ثانویه تلاش کردند رابطه ایران با جهان را محدود کنند.
زمانبندی تحریمها از تثبیت تا اوج فشار
مرور زمانبندی تحریمها نشان میدهد که شدت و نوع آنها در دورههای مختلف تغییر کرده است. تحریمهای اولیه از ابتدای انقلاب شکل گرفتند و در دهه ۷۰ شمسی تثبیت شدند. در مقابل، تحریمهای ثانویه ابتدا در قالب قوانین محدودتری مانند قانون داماتو در سال ۱۳۷۵ ظاهر شدند، اما اوج واقعی آنها در فاصله سالهای ۱۳۸۵ تا ۱۳۹۲ رقم خورد؛ دورهای که با تشدید پرونده هستهای، فشارهای بانکی، نفتی و مالی بهطور همزمان افزایش یافت.
در این میان، توافق برجام در سال ۱۳۹۴ تنها بخشی از تحریمهای ثانویه را تعلیق کرد و به همین دلیل، حتی در دوره اجرای توافق نیز بسیاری از محدودیتهای بانکی و مالی همچنان باقی ماند. خروج دونالد ترامپ از برجام در سال ۱۳۹۷، این روند را معکوس کرد و تحریمهای ثانویه با شدت بیشتری بازگشتند؛ تا جایی که امروز عملاً شبکهای چندلایه از تحریمها بر اقتصاد ایران سایه انداخته است.
تحریم یوترن؛ حذف چرخه دلار و قطع شریان حیاتی
یکی از مهمترین تحریمهای ایران را باید لغو یوترن دانست. یوترن در حقیقت همان چرخه دلار است که حذف آن منجر به قطع مناسبات مالی و تجاری ایران با کشورهای جهان شد. وزارت خزانه داری آمریکا از ۱۰ نوامبر ۲۰۰۸ مجوز چنین تراکنشهایی را برای ایران لغو کرده است. در اواخر ۲۰۰۸، خزانهداری آمریکا پس از قطعنامه ۱۸۰۳ شورای امنیت و با استناد به توصیه نامه تازه FATF و با طرح اتهام پولشویی، حمایت ایران از تروریسم و اشاعه تسلیحاتی، مجوز تراکنشهای U-Turn را ملغی کرد.
برای درک یوترن در یک تعریف کلی میتوان گفت که یک تراکنش مالی که توسط بانکی در کشور A، به عنوان مثال آمریکا، به سود بانک در کشور B، مانند ایران، از طریق بانکهای خارج از کشور، مثلاً در اروپا، انجام میشود، در قالب این چرخه تعریف میشود.
این روزنه توسط بانکهای ایرانی برای دور زدن محدودیتهای ایالات متحده و انجام معاملات دلاری مورد استفاده قرار میگرفت. اصطلاح «یوترن» از آنجا شکل گرفته که وجوه ابتدا به یک بانک آمریکایی منتقل میشد و سپس بلافاصله بهعنوان دلار به یک بانک اروپایی بازمیگشت؛ مسیری که شبیه یک گردش یا بازگشت کامل بود.
در واقع، در ساختار نظام مالی جهانی، تقریباً هر تراکنش دلاری باید از کانال نظام بانکی آمریکا عبور کند. با این حال، ایالات متحده در دهه ۹۰ میلادی، در کنار ممنوعیتهای گسترده، یک استثنا در نظر گرفته بود که به ایران اجازه میداد از این چرخه استفاده کند، مشروط بر آن که مبدا و مقصد نهایی تراکنش خارج از حوزه قضایی آمریکا باشد. در این مدل، پول صرفاً از نظام مالی آمریکا عبور میکرد، بدون آنکه در آن باقی بماند؛ به بیان ساده، دلار «تماس» پیدا میکرد، اما «توقف» نمیکرد.
لغو یوترن؛ پایان یک روزنه حیاتی
این استثنا تا سال ۲۰۰۸ برقرار بود، اما در نوامبر همان سال، وزارت خزانهداری آمریکا مجوز تراکنشهای یوترن را لغو کرد؛ تصمیمی که پس از قطعنامه ۱۸۰۳ شورای امنیت و با استناد به توصیهنامه جدید FATF اتخاذ شد. در این تصمیم، اتهامهایی چون پولشویی، حمایت از تروریسم و اشاعه تسلیحاتی بهعنوان مبنای حقوقی مطرح شد.
با این اقدام، عملاً دسترسی مستقیم بانکهای ایرانی به تراکنشهای دلاری مسدود شد و یکی از مهمترین مسیرهای تعامل مالی ایران با جهان از بین رفت. این اتفاق را میتوان یکی از نقاط عطف در تاریخ تحریمها دانست؛ جایی که محدودیتها از سطح روابط دوجانبه فراتر رفت و به قلب نظام مالی بینالمللی نفوذ کرد. با این حال، در جریان مذاکرات برجام، ایران به سه دلیل موضوع احیای یوترن را در دستور کار قرار نداد. نخست آن که سیاست کاهش وابستگی به دلار در دستور کار قرار گرفته بود و بازگشت یوترن میتوانست این روند را معکوس کند. دوم این که مبنای لغو یوترن، اتهامهایی فراتر از پرونده هستهای بود و ورود به این حوزه، به معنای گسترش دامنه مذاکرات از هستهای به موضوعات دیگر تلقی میشد؛ موضوعی که از منظر ایران خط قرمز محسوب میشد.
دلیل سوم نیز ریسک بالای مسدود شدن یا مصادره داراییها بود. تجربههای پیشین نشان داده بود که هرگونه دسترسی به نظام مالی دلاری، میتواند در شرایط تنش سیاسی به ابزاری برای توقیف داراییها تبدیل شود؛ موضوعی که در دوره ریاستجمهوری دونالد ترامپ نیز بارها مورد اشاره قرار گرفت.
اقتصاد بدون دلار؛ فشار پنهان اما عمیق
به بیان دیگر، اقتصادی که تا پیش از ۲۰۰۸ میتوانست بخشی از محدودیتهای قانون داماتو را با استفاده از چرخه دلاری دور بزند، پس از حذف یوترن عملاً این امکان را از دست داد. در این میان، برخی بانکهای اروپایی که از این مسیر سود قابل توجهی کسب میکردند، تلاش کردند روند تبدیل دلار به یورو را ادامه دهند، اما با جریمههای سنگین دولت آمریکا مواجه شدند. این جریمهها، که در برخی موارد علاوه بر نقض تحریمها شامل تخلفات مرتبط با پولشویی نیز میشد، عملاً باعث شد یوترن بهطور کامل متوقف شود. پیامد این اتفاق آن بود که درآمدهای دلاری حاصل از فروش نفت ایران دیگر امکان گردش در قالب دلار را از دست داد و باید به ارزهای دیگر تبدیل میشد.
حتی پس از اجرای برجام نیز این وضعیت تغییر بنیادینی نکرد. ایران توانست بخشی از نفت خود را به فروش برساند، اما همچنان امکان استفاده از دلار در مبادلات رسمی وجود نداشت. همین محدودیت بود که بعدها در ادبیات سیاسی به تعبیر «تقریباً هیچ» از دستاوردهای اقتصادی برجام تعبیر شد؛ تعبیری که نشان میداد بدون دسترسی به نظام مالی دلاری، بخش مهمی از ظرفیت اقتصادی توافق بالفعل نشده است.
در عمل، تحریم یوترن نهتنها یک محدودیت فنی، بلکه یک بحران ساختاری برای تجارت و نظام بانکی ایران ایجاد کرد؛ بحرانی که اثر آن تا امروز نیز ادامه دارد.
کاتسا؛ مادر تحریمهای ساختاری
در میان قوانین تحریمی، قانون «کاتسا» جایگاهی ویژه دارد؛ قانونی که در تابستان ۱۳۹۶ به تصویب رسید و بهعنوان یکی از جامعترین چارچوبهای تحریمی علیه ایران شناخته میشود. این قانون که با عنوان «مقابله با دشمنان آمریکا از طریق تحریم» شناخته میشود، ایران را در کنار روسیه و کره شمالی در فهرست اهداف خود قرار داد.
قانون کاتسا چهارم مرداد ۹۶ در مجلس نمایندگان آمریکا تصویب شد و ۱۱ مرداد ماه توسط ترامپ امضا شد. بر اساس این قانون دولت آمریکا موظف است ظرف ۹۰ روز این تحریمها را علیه ایران اعمال کند.
این تحریم همان تحریمی است که در بخش ۱۰۵ آن سپاه پاسداران ایران حامی تروریسم نامیده شده و ذیل تحریم دستور اجرایی ۱۳۲۲۴ قرار میدهد. وزارت خزانهداری طی سالهای ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰، بانک مرکزی ایران، صندوق توسعه ملی، شرکت ملی نفت، شرکت نفتکش و… را با استناد به همین قانون، مجددا تحریم کرد، یعنی نهادهای مذکور به اتهام ارتباط با سپاه پاسداران انقلاب اسلامی تحریم شدهاند. در نتیجه، این تحریمها مشمول بخش ۱۰۵ قانون کاتسا میشود و صرفا یک دستور اجرایی نیست که در اختیار رئیس جمهور است. در نتیجه بایدن برای رفع این تحریمها که ضرورت بازگشت شرایط به زمان خروج آمریکا از برجام است، باید طبق قانون کنگره (کاتسا) عمل کند.
اهمیت کاتسا در این است که این تحریمها صرفاً یک دستور اجرایی ریاستجمهوری نیستند، بلکه پشتوانه قانونی کنگره را دارند. به همین دلیل، لغو آنها نیازمند فرآیند قانونگذاری جدید است و در اختیار مستقیم رئیسجمهور قرار ندارد. این نکته بهویژه در دوره ریاستجمهوری جو بایدن اهمیت پیدا کرد، چرا که حتی در صورت تمایل دولت، رفع این تحریمها بدون همراهی کنگره ممکن نیست. به همین دلیل، در بسیاری از تحلیلها، لغو یا تعلیق کاتسا بهعنوان یکی از پیچیدهترین موانع در مسیر احیای توافقهای احتمالی مطرح میشود.
داماتو یا ایسا؛ ریشههای قدیمی یک فشار مداوم
در کنار کاتسا، قانون داماتو یا ایسا را باید یکی از قدیمیترین پایههای تحریمهای اقتصادی علیه ایران دانست. این قانون که در سال ۱۳۷۵ تصویب شد، در واقع نخستین تلاش جدی برای اعمال تحریمهای ثانویه علیه سرمایهگذاری خارجی در ایران بود.
در سال ۱۹۹۵، دولت بیل کلینتون شرکتهای نفتی آمریکایی را از سرمایهگذاری در ایران منع کرد. یک سال بعد، این محدودیت با ابتکار سناتور داماتو به قانون تبدیل شد و دامنه آن به شرکتهای غیرآمریکایی نیز گسترش یافت.
تحریم داماتو، ایلسا یا همان ایسا، را اما پدر تحریمِ سرمایهگذاری در ایران میدانند که از قدیمیترین تحریمهای اعمال شده بر ایران است و در سال ۱۳۷۵ تصویب و در سالهای ۱۳۸۵ توسط اوباما تمدید شده است. لایحه تحریم ایران و لیبی Iran and Libya Sanctions Act یا ایلسا (ILSA) از لوایح کنگره بود که بر شرکتهایی که با ایران و لیبی کسب و کار کنند تحریم اقتصادی اعمال میکرد. بر اساس این قانون، هر شرکت خارجی که بیش از سقف مشخصی در صنعت نفت و گاز ایران سرمایهگذاری کند، با تحریمهای آمریکا مواجه میشود.
این قانون بعدها با نام «ایسا» (Iran Sanctions Act) شناخته شد چرا که در ۳۰ سپتامبر ۲۰۰۶، این لایحه به لایحه تحریم ایران یا آیسا یا ایسا (ISA) تغییر نام داده شد، چرا که دیگر به لیبی اعمال نمیشد و تا ۳۱ دسامبر ۲۰۱۱ نیز تمدید شد. تا مارس ۲۰۰۸ تحریمهای آیسا علیه هیچ شرکت غیر آمریکایی اعمال نشده بود؛ اما این لایحه به رئیسجمهور اجازه میدهد تحریمها را به صورت موردی معلق کند، و حتی پس از توافق برجام در سال ۱۳۹۵ نیز این قانون تمدید شد و هیچگاه بهطور کامل از دستور کار خارج نشد.
مطابق این قانون، سرمایهگذاری بیش از ۲۰ میلیون دلار در صنایع نفت ایران میتواند مشمول پیگرد قرار گیرد. نکته مهم در مورد ایسا این است که این قانون اساساً به پرونده هستهای مرتبط نبود و مستقل از آن شکل گرفته بود. همین ویژگی باعث شده که حتی در دورههایی که مذاکرات هستهای به نتیجه رسیده، این تحریمها همچنان باقی بمانند.
سایه تحریمهای چندلایه بر مذاکرات امروز
مجموعه این تحریمها نشان میدهد که ساختار فشار اقتصادی علیه ایران، صرفاً به یک پرونده یا یک دوره زمانی محدود نمیشود، بلکه حاصل انباشت چند دهه سیاستگذاری است. از حذف چرخه دلار گرفته تا قوانین ساختاری مانند کاتسا و داماتو، هرکدام بخشی از یک شبکه پیچیده را تشکیل میدهند که اقتصاد ایران را در حوزههای مختلف، از انرژی و بانکداری تا تجارت خارجی، تحت تأثیر قرار داده است.
این واقعیت، معنای مذاکرات امروز را نیز تغییر میدهد و تجربههای گذشته نیز نشان داده که آزادسازی محدود منابع مالی یا افزایش مقطعی صادرات نفت، اگر با اصلاح ساختارهای بانکی و رفع موانع اساسی همراه نباشد، نمیتواند به بهبود پایدار اقتصادی منجر شود. در نهایت، شاید مهمترین درس این تاریخ طولانی آن باشد که تحریمها نه یک ابزار مقطعی، بلکه یک سازوکار پایدار در سیاست خارجی آمریکا بودهاند؛ سازوکاری که تنها با شناخت دقیق، زمانبندی هوشمندانه و درک واقعبینانه از حدود و امکانهای مذاکره میتوان با آن مواجه شد.
