تحقق شایسته‌سالار ی با حذف توصیه‌سالاری
مسأله ضعف نظام اداری در ایران، یکی داستانی است پر آب چشم. نظام اداری هم ضعف در انتصاب و انتخاب افراد دارد که غیبت صلاحیت‌های علمی دقیق در آن موارد پرشماری را دربرمی‌گیرد
روزنامه ایران در گزارشی نوشت:
مسأله ضعف نظام اداری در ایران، یکی داستانی است پر آب چشم. نظام اداری هم ضعف در انتصاب و انتخاب افراد دارد که غیبت صلاحیت‌های علمی دقیق در آن موارد پرشماری را دربرمی‌گیرد، هم بعضاً ضعف هایی در مقاومت نسبت به فشارهای بیرونی دیده می شود که سعی دارند ر‌وندسیاست‌ها را به سمت دلخواه گروه‌های ذی‌نفع بیرون از نظام اجرایی سوق دهند. از تعداد فرودگاه‌های کشور که در ماه حتی یک پرواز هم ندارند، می‌شود فهمید چه میزان از اعتبارات در کشور، به دلیل خطا در سیاست‌های عمرانی و فرودگاهی استفاده بهینه نشده است. آنچه مسأله ضعف نظام اداری را بغرنج‌تر می‌کند، دو چیز دیگر هم هست: یکی سیاسی و دیگری، موقتی شدن مدیریت‌ها در کشور از سطوح عالی تا سطوح میانی. در هر دولتی، گروهی می‌آیند و در دولت بعد این گروه می‌روند و جای خود را به گروه دیگر می‌دهند.
دیگر اینکه ابعاد و عمق ناکارآمدی نظام اداری آشکارتر از آن است که نادیده گرفته شود. اما آیا سخنرانان و ناقدان که این ضعف را نقطه محوری سخنرانی‌های خود قرار می‌دهند، حاضرند اول از سمت خودشان گامی برای برون رفت از این وضعیت بردارند و خودشان جزو نخستین کسانی باشند که نظام اداری کشور را به حال خودش بگذارند و اجازه بدهند تا شاخص‌های انتصاب مدیران، شاخص‌های ارتقای مدیران، شاخص‌های ماندگاری مدیران و مانند اینها، براساس سازوکارهای دقیق و تعیین شده در همان نظام اداری باشد. در ادوار مختلف نمایندگان از جمله منتقدان نظام اداری کشور بوده و بارها عنوان کرده‌اند در فلان حوزه مشکلات مدیریتی وجود دارد. اما در ادوار مختلف مجلس هیچ گاه دیده نشد مجالس طی این سالیان در زمینه توصیه افراد برای تصدی مسئولیت‌ها برای خود یا برای هر جای دیگری، محدودیت قانونی تعریف کنند. مسأله فقط این نیست. حتی ستادهای انتخاباتی هر نامزد هم انتظاراتی دارند، به این معنی که فعالیت در ستاد انتخاباتی برای آنان حق تصدی مسئولیت‌های اداری و مدیریتی، البته مسئولیت‌های دارای پول و سود را ایجاد می‌کند. نتیجه این می‌شود که فردی با توصیه، با رابطه یا سفارش مدیر یک شرکت یا یک نهاد دولتی می‌شود. این تصدی برای این فرد سابقه می‌سازد و احتمالاً افراد مرتبط با خود را در شغل‌های مختلف وارد این سازمان می‌کند. اما در نهایت به دلیل ناتوانی به صورت روزانه از کارایی آن سازمان و شرکت کاسته می‌شود و در نهایت این مردم و آیندگان هستند که از این وضع ضرر می‌کنند، ضرری هنگفت و درازمدت که در ازای سود عده بسیار قلیلی به دست می‌آید. عمده قصه مدیریت‌ها و توصیه‌ها و سفارش‌ها برای همان عده قلیل 200 تا هزار نفر است و زیان‌های این رفتار، برای بقیه جمعیت 90 میلیون نفر ایرانی.
علت را باید در برخی فضاسازی‌ها، در پنهان شدن این عده پشت ارزش‌ها و منافع ملی، پنهان شدن پشت سهامداران، پنهان شدن پشت انتقادها از اینکه فلان مدیر صلاحیت سیاسی ندارد و مانند اینها، جست‌وجو کرد.
دبیر هیأت دولت با ارسال نامه‌ای به «اعضای هیأت دولت و استانداران» دستور رئیس‌جمهوری را به آنان ابلاغ کرد که براساس آن، هرگونه انتصاب براساس توصیه افراد و مقامات ممنوع است. مطابق آنچه سیدکامل تقوی‌نژاد به عنوان دبیر هیأت دولت در این نامه خطاب به «اعضای هیأت دولت و استانداران» نوشته است، گویا این دستور رئیس‌جمهوری در جلسه 27 مهرماه هیأت وزیران صادر شده است. دبیر هیأت دولت در این نامه نوشت: «با سلام، دستور رئیس‌جمهوری در جلسه 27 مهرماه 1404 هیأت وزیران به شرح زیر ابلاغ می‌شود: به منظور تحقق دولت کارآمد و عدالت محور و با هدف ارتقای بهره‌وری و پیشرفت همه جانبه و شایسته سالاری، وزرا، استانداران و مدیران مربوط در دستگاه‌های اجرایی در انتخاب و انتصاب افراد در سمت‌های مختلف، براساس شاخص‌گرایی و توانمندی و صلاحیت‌های علمی اقدام کنند و از هرگونه انتخاب و انتصاب براساس توصیه افراد و مقامات پرهیز کنند.» از این نامه که دو روز بعد از این دستور رئیس‌جمهوری نوشته و ارسال شده است، چه می‌توان فهمید؟ طبیعتاً بخشی از علت صدور این دستور رئیس‌جمهوری در جلسه هیأت وزیران، گزارش‌هایی است که اعضای هیأت دولت از توصیه‌ها، مطالبات و درخواست‌های درون و بیرون دولت برای انتصاب افراد در سمت‌های مختلف به رئیس‌جمهوری و دیگر همکاران خود ارائه داده‌اند. اما این افراد چه کسانی هستند و چه مقام و جایگاهی دارند که می‌توانند به وزیر، مدیران کل یا استانداران بگویند که «بهتر است فلان فرد را به فلان سمت منصوب کنید؟» اگر وزرا یا استانداران به این توصیه‌ها عمل نکنند، چه خواهد شد؟ آن فرد بیرون از وزارتخانه یا استانداری بنا به چه دلایلی فردی را برای تصدی یک مسئولیت انتخاب می‌کند و او را به وزیر یا استاندار پیشنهاد می‌کند؟ آیا او به لحاظ قانونی چنین ظرفیتی را دارد؟ یا اینکه بنا به روابط شخصی و توصیه‌های دوستانه این پیشنهاد را مطرح می‌کند؟ هدف از این توصیه‌ها چیست؛ بهتر شدن اداره آن سازمان یا حل مشکلات کشور؟ اگر اینطور است و توصیه کنندگان به دنبال حل مشکلات مردم و کشور و آن سازمان هستند، چرا حاضر نیستند به صورت عمومی و رسانه‌ای توصیه‌های خود را مطرح کنند و مثلاً بگویند ما به فلان وزیر و فلان استاندار پیشنهاد داده‌ایم که فلان فرد را منصوب کند؟
یک نظام اجرایی و هزار خواهان
نتیجه مدیریت‌های توصیه ای
افراد معمولاً به این دلیل مدیران توصیه‌ای را می‌پذیرند که از حمایت توصیه کننده یا حامی فرد توصیه شده برخوردار باشند. اما فرض کنید مثلاً در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که حدود 700 پست مدیریتی در شرکت‌های زیرمجموعه خود دارد، انواع و اقسام توصیه‌ها برای تصدی این مدیریت‌ها به وزیر ارائه شود. فرض کنیم وزیر 50درصد این توصیه‌ها را بپذیرد، در این صورت او در زیرمجموعه خود، یک مدیریت چهل‌تکه خواهد داشت، مدیریتی که نه می‌تواند و نه می‌خواهد سیاست‌های مدنظر وزیر را پیاده کند. در ادامه، مجموعه تحت امر وزیر از حیّز انتفاع ساقط می‌شود، وزیر به دلیل ناکارآمدی استیضاح می‌شود و حتی چه بسا آن مدیر، با توصیه به شخص بعدی همچنان در جای خود باقی می‌ماند.
خلط اختیار و مسئولیت
یک پیامد مهم انتصاب مدیران توصیه‌ای، خلط میان اختیار و مسئولیت است. به دیگر سخن، یک وزیر مسئولیت اداره وزارتخانه زیرنظر خود به بهترین شکل را دارد. برای تحقق این هدف، او می‌تواند و باید از اختیارات قانونی خود در انتصاب مدیران استفاده کند. اما اگر قرار باشد مدیران از سوی جایی بیرون از وزارتخانه و شاخص‌هایی غیر از شاخص‌های تخصصی تعیین شوند، در این صورت وزیر می‌ماند با مسئولیتی که اختیاری برای آن ندارد. خلط شدن میان اختیار و مسئولیت، واقعیتی بود که رهبر معظم انقلاب سوم خردادماه 1401 در دیدار نمایندگان مجلس یازدهم با ایشان به بهترین شکل ممکن تشریح کردند.
این بخش از بیانات رهبر انقلاب در این زمینه، عیناً به این شرح است: «یک سفارش مؤکد هم بکنم؛ البتّه آقای قالیباف حالا که می‌آمدیم داخل، به من گفتند که شما در یکی از این سال‌ها راجع به اینکه نمایندگان در مورد انتصاب‌ها و امثال اینها دخالت کنند یک چیزی گفتید که بعضی از همکاران ما ناراحت شدند. بنده ناراحتی شما را که اصلاً نمی‌خواهم و نمی‌پسندم امّا شما را هم خیلی دوست دارم، مصلحت شما را می‌خواهم؛ واقعاً نباید دخالت کنید در انتصابات! بله، ایشان گفتند بعضی از دوستان خوششان نیامده؛ نه [این طور نباشد]؛ شما فرض کنید وقتی که راجع به فلان مدیرکل، راجع به فلان فرماندار و حتّی راجع به استاندار و مانند اینها مثلاً به آن وزیر مربوطه پیشنهاد می‌کنید یا احیاناً مثلاً خدای‌نکرده فشار وارد می‌کنید، این موجب می‌شود که اگر چنانچه آن مأمور بد عمل کرد، آدم نداند یقه چه کسی را باید گرفت؛ نه مردم بدانند، نه دستگاه قضایی بداند که یقه آن وزیر را باید گرفت که چرا این را گذاشتی یا یقه این نماینده را باید گرفت که چرا فشار آورده؛ چرا این کار را بکنید؟ یکی از مسائل مهمّ قانون اساسی همین مسأله «تفکیک قوا» است؛ یعنی شما بگذارید او کار خودش را بکند، شما هم کار خودتان را بکنید؛ [اگر] ایرادی دارد، به شکل مناسب و لازم ایرادش را مطرح کنید. البتّه توصیه من به دولتی‌ها هم همیشه این بوده؛ قبلاً هم همیشه توصیه کرده‌ام، حالا هم توصیه می‌کنم از نظرات نمایندگان استفاده کنند. نماینده مال این شهر است، نماینده اهل این شهر است؛ یعنی اینجا را می‌شناسد، مسائل اینجا را می‌داند، [لذا] مغتنم است مشورت با نماینده؛ او این کار را باید بکند، شما هم متقابلاً این جور باید عمل بکنید؛ به نظر من این مهم است.»
دولت برای انتصابات چه کرد؟
برای مقابله با این معضلات و به حداقل رساندن چالش‌ها و پیامدهای منفی ناشی از انتصاب مدیران توصیه‌ای یا مدیران غیرتخصصی، دولت چهاردهم اقدامات کلیدی چندی انجام داد. تعیین و تصویب شاخص‌های انتصاب مدیران براساس جداول و امتیازهای حرفه‌ای و علمی، مصاحبه‌های تخصصی با نامزدهای مدیریت مانند آنچه در وزارت تعاون انجام می‌شود و حالا ابلاغ دستور رئیس‌جمهوری به همه مدیران ارشد دولت که در هیأت وزیران صادر شد، از جمله این سازوکارهاست. آیا این دستور رئیس‌جمهوری از تهران می‌تواند زمینه مقاومت مدیران دولت در شهرستان‌ها و درنهایت شایسته‌گزینی شود؟ یعنی آن شایسته‌گزینی که مسئولیت پاسخگویی آن هم با خود دولت باشد؟ روند کار نتیجه را مشخص خواهد کرد.
گفت وگو
مصطفی هاشمی‌طبا، عضو ادوار مجلس دولت‌ها در گفت‌و‌گو با «ایران»:
شایسته‌سالاری نیازمند تعیین سازوکار دقیق برای انتصابات است
دبیر هیأت دولت در نامه‌ای به اعضای دولت تأکید کرد که انتصابات فقط باید براساس شاخص‌های کارآمدی باشد و از هرگونه انتصاب افراد براساس توصیه افراد و مقامات پرهیز کنند. به نظر شما، مسأله توصیه افراد و مقامات برای انتصاب مدیران تا چه حد گسترده است؟
تقریباً همه انتصاب‌ها این‌گونه شده‌اند. یعنی یا خود افراد از قبل شناخته‌شده هستند یا از سوی افراد خاصی معرفی می‌شوند. من ندیده‌ام که مثلاً اعلام کنند چه کسانی آماده همکاری هستند تا پس از بررسی‌های ما انتخاب شوند. البته آقای پزشکیان در ابتدای روی کار آمدن خود، گروه‌هایی را برای بررسی افراد شایسته تشکیل داد، اما در حوزه‌هایی دیده شد که افراد دیگری منصوب شدند. به طور کلی، انتخاب بدون توصیه و بر اساس شایسته‌سالاری خوب است، اما اجرای آن روش و اراده می‌خواهد. کمااینکه در دولت فعلی گام‌های اولیه‌ای برای این موضوع برداشته شد، اما به نتیجه کافی نرسید.
در دوران شما هم این مسأله رایج بود؟ یعنی از چه زمانی رواج یافت؟
تقریباً از همان سال‌ها هم این موضوع به صورت یک روال عادی در دولت وجود داشت. روال این بود که در انتصابات معمولاً اطرافیان و آشنایان در اولویت قرار بگیرند.
یعنی روشی برای شناسایی شایسته‌ها وجود ندارد؟
روش مشخصی برای انتخاب شایسته‌ترها وجود ندارد و معمولاً توصیه‌ها تعیین‌کننده هستند. از گذشته بوده و تغییر محسوسی هم نکرده است.
برخی معتقدند این توصیه‌ها در قالب رایزنی است. تفاوت توصیه و رایزنی چیست؟ و پیامدهای چنین انتصاباتی چیست؟
توصیه با رایزنی فرق دارد. رایزنی یعنی مشاوره و تصمیم‌گیری جمعی، اما توصیه یعنی فردی را صرفاً به‌واسطه رابطه معرفی کردن. در نتیجه، افراد نالایق به‌جای شایستگان منصوب می‌شوند و این یکی از آفت‌های نظام اداری ماست. در کشورهای دیگر هم وضع مشابهی دیده می‌شود. در ایالات متحده هم گاهی افراد بر پایه تعلقات سیاسی یا فشار لابی‌ها منصوب می‌شوند. خانم کاندولیزا رایس سال‌ها پیش با پشتوانه سیاسی خاصی وزیر خارجه آمریکا شد، یا مارکو روبیو با حمایت جریان‌های نزدیک به لابی صهیونیستی وزیر خارجه شده است. به‌طور کلی، در بسیاری از کشورها شایسته‌سالاری جای خود را به وفاداری سیاسی داده؛ یعنی هر کس تابع و مجری سیاست‌ها باشد، در مسیر رشد قرار می‌گیرد. در آمریکا این مسأله تحت تأثیر لابی‌های صهیونیست‌هاست و در کشور ما هم جریان‌ها و توصیه‌گران داخلی این نقش را ایفا می‌کنند.
ابلاغ چنین بخشنامه‌ای تا چه میزان موجب کارآمدی خواهد شد؟ آیا تأثیرگذار است؟
تأثیر چندانی ندارد، زیرا ما روش مشخصی برای انتخاب نداریم. گاهی به‌صورت نمادین از شایسته‌سالاری سخن گفته می‌شود، اما در عمل تحقق نمی‌یابد.
نقش نظارتی نمایندگان را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
متأسفانه برخی از نمایندگان هم در انتصابات دخالت می‌کنند؛ پیشنهاد افراد برای مدیریت شرکت‌ها و وزارتخانه‌ها داده می‌شود و مسئولان را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد. با وجود این، نمایندگانی هستند که به‌عنوان ناظر یا تحقیق و تفحص این مسأله را مطرح می‌کنند.
در نهایت راه‌حل شایسته‌سالاری در انتصابات چیست؟
تقویت ایمان و دینداری. وقتی باور دینی ضعیف شود، توصیه‌گرایی رواج پیدا می‌کند. راه دیگری جز اصلاح اخلاقی وجود ندارد.
یادداشت
بخشنامه دولت چهاردهم اقدامی مثبت است
محمدمهدی اسماعیلی
وزیر فرهنگ و ارشاد دولت سیزدهم
صدور بخشنامه‌ای از سوی دبیر هیأت دولت چهاردهم در اصل اقدامی مثبت و در جهت تأکید بر مؤکدات و توصیه‌های پیشین است. مطابق قانون و اصول حاکم بر ارتباطات و روابط سازمانی، هر اقدامی که شائبه ایجاد کند یا سلامت سازوکارها را زیر سؤال ببرد، عملی ناپسند و مذموم تلقی می‌شود. ازاین‌رو، هرچه فرآیندها و مکانیزم‌های تصمیم‌گیری شفاف‌تر و عادلانه‌تر باشند و دسترسی‌ها برای همه افراد به یک میزان فراهم شود، بیشتر مورد تأکید قانونگذار در کشور ماست.
با وجود این، همچون بسیاری از موارد دیگر، اجرای چنین سیاست‌هایی نیز گاه با بدسلیقگی یا حتی سوءاستفاده همراه می‌شود. به نظر من، شایسته بود دولت فعلی این بخشنامه را از همان آغاز کار صادر می‌کرد. زیرا در سال‌های اخیر موارد متعددی از انتصابات وجود داشته که حواشی رسانه‌ای و ابهام‌هایی را به دنبال داشته است.
البته هدف، صدور قضاوت درباره صحت یا سقم این موارد نیست، اما به هر حال روند طبیعی و اداری در برخی از این انتصابات رعایت نشده است.
به همین دلیل، هرچند بخشنامه جدید اقدامی مثبت محسوب می‌شود، اما می‌توان آن را قدری دیرهنگام دانست. افزون بر این، باید توجه داشت که همواره فاصله‌ای میان قوانین مصوب و اجرای آنها در دستگاه‌های مختلف و حتی مجلس مشاهده می‌شود؛ گاه دخالت‌ها و عزل و نصب‌های مبتنی بر روابط شخصی نه بر ضوابط قانونی، مانع تحقق کامل این اصول می‌شود.
باید‌ها و نبایدهای انتصاب مدیران
اکبر رنجبرزاده
عضو کمیسیون صنایع و معادن
مسئولیت اصلی انتصابات در دستگاه‌های اجرایی بر عهده دولت است و باید از مداخله قوا و افراد خارج از دولت در این امر جلوگیری شود. با این حال وظایف نظارتی نمایندگان ایجاب می‌کند که اگر مدارک و مستنداتی در تأیید یا رد کارآمدی منصوبان دولت در اختیار دارند آن را مطرح کنند و این اسناد را به دولت انتقال دهند. در مقابل این رویه شفاف، این انتظار که با توصیه این یا آن نماینده فردی به مسئولیت یا مدیریت گمارده شود، رویه به صلاح و قابل دفاعی نیست. براساس تجربیات دوره‌های مختلف مجلس و دولت باید اذعان کرد که در مطلوب‌ترین وضعیت وزرا و استانداران باید بتوانند مدیران سطوح مختلف زیرمجموعه شان را خود انتخاب کنند و البته مسئولیت این انتصابات را نیز شخصاً بر عهده بگیرند. به این معنی که اگر نتیجه انتصابات یک وزیر در وزارتخانه‌اش به بروز مشکل یا پیش نرفتن کارها منجر شود آن وقت است که او باید پاسخگوی سؤالات و حتی استیضاح نمایندگان باشد.
وجه مهم دیگر در انتصابات این است که اگر چه اعمال تغییرات در مدیران توسط دولت یک اصل است اما انتخاب جایگزینان نباید با دایره سیاسی محدود و دچار سیاسی کاری شود. بلکه این کارآمدی، توانمندی و انگیزه برای خدمت است که باید سرلوحه فرآیند تشخیص و شایسته گزینی در انتصابات قرار گیرد. نمایندگان مجلس نیز بر اساس وظایف قانونی خود باید بر انتصابات و عملکرد مدیران نظارت فعال و جدی داشته باشند و در صورت مشاهده ناکارآمدی، از ابزارهای نظارتی خود مانند تذکر، سؤال و استیضاح استفاده کنند. این طبیعی است که وقتی در میدان مسابقه خدمت دست حریف نابلد را بالا بگیرند ناراحت کننده باشد یا هنگامی که فردی در یک استان یا شهرستان منصوب می‌شود و بعد از هفت ماه به قدر هفت روز خروجی نداشته باشد طبیعی است که نمایندگان استان خواستار تغییر او باشند. این فرق دارد با وضعیتی که یک نماینده خدای ناکرده بگوید کسی از کسان مرا منصوب کن یا این قوم و خویش مرا فلان جا به کار بگیر. چنین دخالت‌هایی باید به شیوه‌ای نظام‌مند پایان یابد. زیرا دخالت‌های غیرقانونی و ناپایدار می‌تواند منجر به انتخاب افراد ناکارآمد و آسیب به مجموعه‌های دولتی شود. در مقابل فرآیند انتصابات، شاخص‌گذاری و ارزیابی عملکرد مدیران باید برای رسیدن به عالی‌ترین سطح خدمت‌رسانی و جلوگیری از ناکارآمدی استاندارد‌سازی شود.
