اینترنت در حصار تنظیمگران/ حقوق کاربران در مسلخ قدرت تنظیمگر است
از وزارت ارتباطات و بانک مرکزی تا ساترا و ارشاد؛ طرح «نظامبخشی» چگونه فضای مجازی را دو پاره میکند؟
تحریریه آوش/ پیشنویس تازه میخواهد به فضای مجازی ایران «نظام» بدهد؛ اما پرسش مهمتر شاید این باشد که در این نظام تازه، اینترنت بیش از گذشته صاحب پیدا میکند یا کاربر برای نخستینبار صاحب حق؟
حالا بار دیگر پیشنویس تازهای برای حکمرانی فضای مجازی روی میز قرار گرفته که دو تصویر متفاوت از آینده اینترنت ایران ارائه میکند. در یک سوی آن، برای کاربر از «حق دسترسی به شبکه» و «بیطرفی شبکه» سخن گفته شده، دستگاهها به نظرخواهی عمومی پیش از تصویب مقررات ملزم میشوند و حتی امکان اعتراض به برخی تصمیمات در دیوان عدالت اداری پیشبینی شده است. در سوی دیگر اما شبکهای گسترده از تنظیمگران شکل میگیرد که میتوانند برای کسبوکارهای فضای مجازی مجوز صادر کنند، از آنها اطلاعات بخواهند، فعالیتشان را محدود کنند، جذب کاربر جدید را متوقف کنند، تا ۱۰ درصد درآمد سالانه آنها را جریمه کنند و در نهایت مجوزشان را به حالت تعلیق درآورند یا لغو کنند.
و حالا این دو تصویر در یک متن یعنی پیشنویس «طرح نظامبخشی فضای مجازی» کنار یکدیگر قرار گرفتهاند.
همین دوگانگی شاید مهمترین موضوع پیشنویس تازه باشد و نتیجه طرحی که میخواهد برای آشفتگی دیرینه تنظیمگری اینترنت در ایران یک نظام مشخص ایجاد کند، در همان حال یکی از گستردهترین معماریهای اعمال قدرت بر خدمات و کسبوکارهای فضای مجازی را نیز پیشبینی کرده است.
پرسش بنابراین فقط این نیست که تنظیمگر اینترنت چه کسی خواهد بود. سؤال مهمتر این است که در ساختار تازه، وقتی اختیار تنظیمگر با حقوق کاربر یا کسبوکار تعارض پیدا کند، کدامیک دست بالا را خواهد داشت؟
چه چیزی قرار است تغییر کند؟
آن چه اکنون منتشر شده هنوز «پیشنویس» است و نباید با یک قانون لازمالاجرا اشتباه گرفته شود. مرکز ملی فضای مجازی نیز ۲۷ تیر اعلام کرده بود پیشنویس «سند نظام جامع تنظیمگری فضای مجازی کشور» پس از بیش از ۱۲ جلسه تخصصی با دستگاههای مرتبط نهایی شده و قرار است ابتدا در کمیسیون عالی تنظیم مقررات فضای مجازی و سپس در شورای عالی فضای مجازی بررسی شود. هدف اعلامشده نیز رفع نواقص و همپوشانی نهادهای تنظیمگر و حرکت به سوی الگوی حکمرانی چندسطحی عنوان شده است.
متنی که اکنون از «طرح نظامبخشی فضای مجازی» منتشر شده نیز مسئله را از تعریف جایگاه نهادها آغاز میکند. در ماده نخست، شورای عالی فضای مجازی «عالیترین نهاد حکمرانی» معرفی شده و تنظیمگری نیز معنایی بسیار فراتر از نظارت پیدا میکند. تنظیمگر میتواند قاعدهگذاری کند، مجوز بدهد، بر فعالیتها نظارت کند، برای توسعه رقابت تصمیم بگیرد، به تخلفات رسیدگی کند و ضمانت اجرا اعمال کند.
مرکز ملی فضای مجازی نیز صرفاً دبیرخانهای برای هماهنگی نخواهد بود. نظارت بر اجرای مصوبات شورای عالی، ارزیابی میزان پیشرفت آنها، نقش در امنیت رایانش کشور و حضور بهعنوان عضو ناظر در نهادهای تنظیمگر از وظایفی است که پیشنویس برای مرکز در نظر گرفته است.
ماده سوم حتی ایجاد ساختار جدید در حوزه فضای مجازی را نیز به شورای عالی پیوند میزند و برای ادغام یا انحلال برخی نهادهای تصمیمگیر این حوزه نقش محوری برای شورا قائل میشود اما تصویر واقعی معماری تازه در جدول تنظیمگران آشکار میشود.
اینترنتی با چندین صاحب
برخلاف مدلی که یک «رگولاتور اینترنت» ایجاد کند، پیشنویس تازه فضای مجازی را به قلمروهای مختلف تقسیم کرده و برای هر قلمرو یک یا چند تنظیمگر در نظر گرفته است.
وزارت ارتباطات و کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات مسئول بخشهایی مانند دسترسی به اینترنت، اپراتورها، خدمات ابری و مراکز داده میشوند. بانک مرکزی تنظیمگری پرداخت الکترونیکی، فناوریهای نوین مالی و ابزارهای پرداخت را بر عهده دارد. شورای رقابت مسئول رقابت و رفتارهای ضدرقابتی است و سازمان بورس، سازمان امور مالیاتی، وزارت تعاون و وزارت صمت نیز هرکدام در بخشهایی از اقتصاد دیجیتال نقش دارند.
در حوزه محتوا وضع حتی پیچیدهتر است. وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در بخشهایی از رسانه و تبلیغات حضور دارد، صداوسیما و ساترا در حوزه صوت و تصویر فراگیر نقش دارند، آموزشوپرورش مسئول بخشی از آموزش مجازی میشود و در موارد مربوط به محتوای مجرمانه پای دادستانی نیز به میان میآید.
هوش مصنوعی هم قلمرو تنظیمگر جداگانهای پیدا میکند و موضوعاتی مانند اخلاق، شفافیت الگوریتمی و الزامات ایمنی در این حوزه قرار میگیرد.
در حوزه امنیت نیز چند نهاد از وزارت اطلاعات و سازمان پدافند غیرعامل تا مراکز تخصصی امنیت سایبری و انتظامی در جدول حضور دارند.
در ظاهر، هدف روشن است که به جای آن که دستگاهها بر سر قلمرو یکدیگر اختلاف داشته باشند، از پیش مشخص شود چه کسی مسئول چه چیزی است. اما درست همینجا نخستین پرسش درباره آثار عملی طرح شکل میگیرد.
اما آیا تعدد تنظیمگران واقعاً کاهش یافته یا فقط برای تعدد موجود، جدول و مرزبندی حقوقی ایجاد شده است؟ یک پلتفرم بزرگ ممکن است همزمان خدمات مالی، تبلیغات، محتوای تصویری، پردازش داده، خدمات مبتنی بر هوش مصنوعی و ارتباطات تجاری داشته باشد. چنین کسبوکاری بالقوه میتواند در قلمرو چند تنظیمگر قرار بگیرد. طرح برای حوزههای مشترک سازوکار هماهنگی در نظر گرفته، اما آزمون اصلی زمانی خواهد بود که دو تنظیمگر درباره یک فعالیت واحد، دو برداشت متفاوت داشته باشند.
به بیان دیگر، پیشنویس قرار است آشفتگی تنظیمگری را حل کند؛ اما اگر مرزها در اجرا روشن نباشند، خطر آن وجود دارد که به جای «نظامبخشی به تنظیمگری»، با «تنظیمگریِ آشفتگی» روبهرو شویم.
از اخطار تا لغو مجوز
اما در این میان ماده پنجم جایی است که تنظیمگری دندان پیدا میکند.
در این ماده، نقض حقوق کاربران، تخلف از قوانین و مقررات یا مفاد مجوز، خودداری از ارائه اطلاعات لازم به تنظیمگر، رفتارهای ضدرقابتی، ارائه اطلاعات نادرست یا گمراهکننده، ادامه فعالیت خارج از شرایط قانونی و رعایت نکردن الزامات احراز هویت از جمله مصادیق تخلف شمرده شدهاند.
مهمتر از تعریف تخلف نیز مجازاتهایی است که برای آن در نظر گرفته شده است. بر اساس متن منتشرشده، برخورد میتواند از اخطار آغاز شود، اما در همین نقطه متوقف نمیماند. انتشار عمومی تخلف، محدودیت تبلیغات، محدودیت جذب کاربر جدید از پنج روز تا سه ماه، محرومیت از تسهیلات دولتی و محدودیت فعالیت از دیگر ابزارهای پیشبینیشدهاند.
بعد به یکی از سنگینترین ضمانت اجراها میرسیم: جریمه نقدی معادل یک تا ۱۰ درصد درآمد سالانه، متناسب با تخلف. در مراحل بعد حتی امکان کاهش مدت اعتبار مجوز، تعلیق یا محدودیت مجوز و در نهایت لغو یاعدم تمدید آن نیز وجود دارد. برای یک کسبوکار دیجیتال، چنین مجازاتهایی فقط تنبیه حقوقی نیستند. محدودیت سهماهه جذب کاربر میتواند مستقیماً مدل رشد یک پلتفرم را مختل کند و جریمهای بر مبنای درصد درآمد سالانه برای یک شرکت بزرگ میتواند به رقمی بسیار سنگین تبدیل شود. تعلیق مجوز نیز در عمل ممکن است حیات اقتصادی یک کسبوکار را متوقف کند.
با این حال، پیشنویس اعمال این مجازاتها را بدون سازوکار رسیدگی رها نکرده است. رسیدگی به تخلفات به هیأتی سهنفره شامل یک قاضی آشنا با خدمات فضای مجازی، نماینده مرکز ملی فضای مجازی و متخصصی با معرفی اتحادیه کشوری کسبوکارهای مجازی سپرده میشود و رأی نیز قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری خواهد بود.
این سازوکار اهمیت دارد؛ زیرا دستکم روی کاغذ، تنظیمگر نمیتواند بدون فرایند رسیدگی هر مجازاتی را مستقیماً بر کسبوکار تحمیل کند. اما مساله همچنان باقی است: نهادی که در قاعدهگذاری، صدور مجوز، نظارت و آغاز فرایند برخورد نقش دارد، قدرت قابل توجهی در تعیین سرنوشت کسبوکارهای دیجیتال خواهد داشت. بنابراین یکی از آزمونهای اصلی این طرح، میزان استقلال هیأتهای رسیدگی و امکان واقعی دفاع کسبوکارها در برابر تصمیم تنظیمگران است.
وقتی «دسترسی» حق میشود
اگر داستان پیشنویس همینجا تمام میشد، میشد آن را عمدتاً سندی برای افزایش قدرت رگولاتورها دانست. اما ماده ششم مسیر دیگری باز میکند. در این ماده «حق دسترسی به شبکه» برای کاربران به رسمیت شناخته شده و ارائهدهندگان خدمات دسترسی به اینترنت از قطع یا محدود کردن خدمات، جز در موارد تعیینشده، منع شدهاند. «بیطرفی شبکه» نیز به رسمیت شناخته میشود. مطابق متن منتشرشده، اپراتور باید ترافیک اینترنت کاربران را بدون تبعیض، محدودسازی یا مداخله مبتنی بر نوع محتوا، خدمت، کاربرد، مبدأ، مقصد، دستگاه یا هویت ارائهدهنده منتقل کند؛ مگر در مواردی که قانون یا مقررات اجازه دیگری داده باشد.
این قسمت شاید از جریمه ۱۰ درصدی هم مهمتر باشد.
اصل بیطرفی شبکه یعنی اپراتور نباید به دلخواه تصمیم بگیرد دسترسی به یک سرویس را سریعتر، کندتر یا گرانتر از سرویس دیگری کند و نباید بر اساس منبع و مقصد ترافیک میان خدمات تبعیض قائل شود.
اما یک عبارت تعیینکننده در انتهای همین حقوق وجود دارد و آن نیز استثناهای قانونی و مقرراتی است.
در نتیجه، صرف درج «حق دسترسی» در متن به معنای ایجاد حق مطلق دسترسی آزاد و بدون محدودیت به اینترنت نیست. ارزش واقعی این حق به دامنه استثناها، مقررات بعدی و نحوه تفسیر آنها بستگی خواهد داشت و درست در همین نقطه پرسشی سیاسی و حقوقی از دل سند بیرون میآید: اگر دسترسی به شبکه «حق» کاربر است، چه کسی، در چه شرایطی و با چه فرایندی میتواند این حق را محدود کند؟
حق کاربر یا دسترسی مشروط؟
این پرسش برای ایران یک بحث نظری نیست. تجربه سالهای گذشته، فیلترینگ گسترده پلتفرمها و محدودیتهای اینترنت باعث شده «حق دسترسی» معنایی کاملاً عینی برای میلیونها کاربر و هزاران کسبوکار پیدا کند.
اگر قرار باشد اصل، دسترسی باشد و محدودیت به استثنا تبدیل شود، باید مشخص باشد استثنا دقیقاً در چه شرایطی قابل اعمال است، مرجع تصمیمگیر چه نهادی است، تصمیم او تا چه زمانی اعتبار دارد و کاربر یا کسبوکار چگونه میتواند به آن اعتراض کند.
در غیر این صورت ممکن است «حق دسترسی» در متن وجود داشته باشد، اما مقررات متعدد چنان استثناهای گستردهای بر آن وارد کنند که در عمل اصل و استثنا جابهجا شوند. همین مساله درباره بیطرفی شبکه نیز وجود دارد. به رسمیت شناختن آن گامی مهم است، اما اگر تنظیمگر بتواند با مصوبات بعدی دامنه وسیعی از استثناها ایجاد کند، قدرت حقوقی این اصل کاهش پیدا میکند. از این منظر، مهمترین بخش طرح شاید نه فهرست حقوق کاربران، بلکه قدرت ایستادگی این حقوق در برابر تصمیم تنظیمگران باشد.
بازگشت دوگانه «داخلی و خارجی»
بخش دیگری از پیشنویس نیز میتواند آثار مهمی بر معماری اینترنت ایران داشته باشد. طرح میان «خدمات فضای مجازی» و «خدمات فضای مجازی داخلی» تفکیک قائل شده است. برای داخلی محسوب شدن یک خدمت، بیش از ۵۰ درصد مالکیت ایرانی و انجام ذخیرهسازی و پردازش داده در داخل کشور از جمله معیارهای تعیینشده است.
در ماده سوم نیز دستگاههای اجرایی موظف شدهاند خدمات عمومی و الکترونیکی و تبلیغ و اطلاعرسانی خود را بر بستر خدمات فضای مجازی داخلی دارای مجوز ارائه کنند.
این دو حکم وقتی کنار یکدیگر قرار میگیرند اهمیت بیشتری پیدا میکنند. مسئله دیگر صرفاً تعریف یک «پلتفرم داخلی» نیست؛ بلکه این تعریف میتواند مبنای ترجیح حقوقی و اداری خدمات داخلی در برابر خدمات خارجی قرار گیرد.
این که دامنه این ترجیح در نهایت تا کجا توسعه پیدا خواهد کرد، به نسخه نهایی و مقررات اجرایی بستگی دارد. اما تجربه سالهای گذشته نشان داده دوگانه «خدمت داخلی – خدمت خارجی» یکی از مهمترین محورهای سیاستگذاری فضای مجازی در ایران بوده است.
آیا صیانت برگشته است؟
در این میان اما شباهت برخی مفاهیم پیشنویس تازه با مناقشه قدیمی «طرح صیانت» ناگزیر این سؤال را ایجاد میکند. طرح صیانت طی سالهای ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۰ چندین بار تغییر عنوان و محتوا داد و در نسخههای پایانی حتی نام «طرح نظام تنظیم مقررات خدمات فضای مجازی» را به خود گرفت. در نسخههای متأخر آن نیز کمیسیون عالی تنظیم مقررات فضای مجازی نقش مهمی پیدا کرده بود.
حتی تعریف «خدمات فضای مجازی داخلی» در نسخه پنجم طرح صیانت نیز بر مالکیت بیش از ۵۰ درصد ایرانی و میزبانی کاربران داخلی در کشور تکیه داشت؛ مفهومی که با تغییراتی در پیشنویس تازه نیز دیده میشود.
با این حال، از این شباهتها نمیتوان نتیجه گرفت پیشنویس تازه همان طرح صیانت با نامی جدید است. ساختار، حقوق تصریحشده برای کاربران، نظام رسیدگی به تخلفات و سازوکارهای مشارکت عمومی در متن جدید تفاوتهایی جدی ایجاد کردهاند.
اما این پیشنویس در خلأ تاریخی هم نوشته نشده است. مسالهای که سالها با عنوان صیانت مطرح بود همچنان پابرجاست: چه کسی باید اینترنت را تنظیم کند؟ پلتفرمها چه تعهداتی دارند؟ خدمات داخلی چه جایگاهی دارند؟ قدرت تنظیمگر تا کجا امتداد پیدا میکند و حق کاربر از کجا آغاز میشود؟ پیشنویس تازه در واقع پاسخ دیگری به همان بحران قدیمی حکمرانی فضای مجازی است.
مردم پیش از تصمیمگیران
یکی از متفاوتترین بخشهای طرح در ماده هفتم دیده میشود. وزارت ارتباطات موظف شده سامانهای برای «حکمرانی مشارکتی» ایجاد کند و دستگاههای اجرایی پیشنویس تصمیمات و مقررات خود را دستکم دو هفته پیش از تصویب نهایی برای دریافت نظر عمومی منتشر کنند.
مردم و تشکلها امکان ارائه نظر و پیشنهاد جایگزین خواهند داشت و دستگاه مربوط نیز باید توضیح دهد چه نظراتی را پذیرفته و چرا برخی دیگر را نپذیرفته است.
اگر چنین سازوکاری واقعاً اجرا شود، میتواند تغییری مهم در فرایند تنظیم مقررات فضای مجازی باشد؛ حوزهای که بخش قابل توجهی از تصمیمات مهم آن طی سالهای گذشته بدون مشارکت مستقیم کاربران و کسبوکارهای متاثر از آنها اتخاذ شده است.
اما باز هم فاصله میان «نوشتن» و «اجرا کردن» تعیینکننده خواهد بود. انتشار یک پیشنویس زمانی به مشارکت عمومی واقعی تبدیل میشود که نظر مخالف نیز بتواند در تصمیم نهایی اثر بگذارد، نه اینکه نظرخواهی صرفاً مرحلهای تشریفاتی پیش از تصمیم از پیش تعیینشده باشد.
اینترنت صاحب پیدا میکند یا کاربر صاحب حق؟
پیشنویس نظامبخشی فضای مجازی را نمیتوان صرفاً سندی برای محدودسازی اینترنت خواند؛ همانطور که نمیتوان با تکیه بر چند ماده درباره حقوق کاربران آن را منشور آزادی اینترنت دانست و هر دو سوی ماجرا در متن حضور دارند.
از یک طرف برای نخستینبار مفاهیمی مانند حق دسترسی، بیطرفی شبکه، مشارکت عمومی، تعارض منافع تنظیمگر و امکان اعتراض به تصمیمات جای مشخصی پیدا میکنند. از طرف دیگر شبکهای گسترده از نهادهای تنظیمگر با قدرت قاعدهگذاری، مجوزدهی، نظارت و اعمال مجازات شکل میگیرد؛ قدرتی که میتواند تا جریمه ۱۰ درصد درآمد سالانه و لغو مجوز یک کسبوکار پیش برود.
در میان این جدول بلند تنظیمگران، کمیسیونها، هیأتهای رسیدگی، مجوزها و ضمانت اجراها اما یک بازیگر بیش از همه در معرض تصمیم دیگران قرار دارد: کاربر؛ همان کسی که پیشنویس تازه برای او از «حق دسترسی به شبکه» سخن میگوید. شاید به همین دلیل آزمون واقعی این طرح نه تعداد تنظیمگرانی باشد که برای اینترنت تعیین میکند و نه میزان جریمهای که برای پلتفرمها در نظر گرفته است. اما آزمون اصلی زمانی آغاز خواهد شد که میان اختیار تنظیمگر و حق کاربر تعارض ایجاد شود.
اگر در آن لحظه «حق دسترسی» بتواند در برابر تصمیم دستگاه تنظیمگر ایستادگی کند، این عبارت معنایی فراتر از چند سطر در یک متن حقوقی خواهد یافت. اما اگر دامنه استثناها و مقررات بعدی آنقدر وسیع باشد که تنظیمگر همچنان بتواند اصل را کنار بزند، آن چه باقی میماند نه حق دسترسی، بلکه دسترسی مشروط به تصمیم تنظیمگر خواهد بود.
پیشنویس تازه میخواهد به فضای مجازی ایران «نظام» بدهد؛ اما پرسش مهمتر شاید این باشد که در این نظام تازه، اینترنت بیش از گذشته صاحب پیدا میکند یا کاربر برای نخستینبار صاحب حق؟
