بودجه‌های نجومی که در سکوت بلعیده می‌شوند

روزنامه ایران در گزارشی نوشت:

اعلام زیان حدود 500 هزار میلیارد تومانی 139 شرکت دولتی در گزارش دیوان محاسبات، درست در روزهایی که کلیات بودجه در هیأت دولت تصویب شد و تدوین لایحه و ردیف‌ها و جداول در دستور کار است؛ بار دیگر بحث بر سر چرایی این زیان‌دهی و چگونگی تدبیر دولت برای اصلاح آن را ضروری ساخت. البته شرکت‌های زیان‌ده حاضر در این فهرست، دارای کارکرد یا ساختار همگن نیستند و به همین سبب دلایل زیان‌دهی آنان هم نمی‌تواند یکسان باشد. اما یکی از نخستین دلایلی که مؤثر دانسته می‌شود، ناکارآمدی مدیریتی است که باعث می‌‌شود به سرعت نسخه «تسریع در واگذاری» این شرکت‌ها مطرح شود. در این میان، متغیر دیگر، سهم شرکت‌های دولتی از جدول درآمد و هزینه‌های بودجه است. نخستین بار نیست که مشخص می‌شود شرکت‌های دولتی به عوض سودآوری و ایجاد درآمد برای سهامدار عمده‌شان یعنی دولت، هزینه ایجاد کرده‌اند. مرور سوابق نشان می‌‌دهد راهکار اصلی و دم دست برای جبران این زیان، افزایش سهم این شرکت‌ها از بودجه سالانه بوده است.

رویکرد متفاوت دولت 

به شرکت‌های زیان‌ده

دولت چهاردهم به شیوه‌های مختلف نشان داد قصد ندارد در مواجهه با شرکت‌های زیان‌ده همان راهی را برود که در گذشته طی شده اما ثمری نداشته است. نخستین قدم در این تغییر مسیر که دولت چهاردهم دنبال کرده است، پذیرش و به رسمیت شناختن یا کتمان نکردن زیان‌دهی این شرکت‌ها بود. چند ماه پیش از آنکه دیوان  محاسبات فهرست شرکت‌ها و میزان زیان‌شان را اعلام کند؛ رئیس جمهوری این مسأله را رسما بیان کرد رسمیت شناخت. پزشکیان 25 شهریور در جلسه‌ای با فرهیختگان علمی و اقتصادی، با اذعان به زیان‌ده بودن اکثریت بنگاه‌های اقتصادی زیر نظر دولت، از این کارشناسان خواست راهکارهای خود را برای اصلاح عملکرد این شرکت‌ها و واگذاری کامل یا واگذاری مدیریتی آنها به کابینه ارائه دهند. پزشکیان دو هفته بعد هم در اولین جلسه بررسی لایحه بودجه سال 1405 زیان‌دهی برخی شرکت‌های دولتی به ویژه شرکت‌های زیر مجموعه بانک‌ها و صندوق‌های بازنشستگی را «غیرقابل قبول و ناشی از سوء مدیریت» دانست و بر لزوم اصلاح فوری این روند تأکید کرد. این موضع‌گیری رئیس جمهوری حکایت از آن داشت که دولت در تدوین لایحه بودجه‌ بنا ندارد رویه گذشته یعنی جبران زیان انباشته این شرکت‌ها از منابع عمومی کشور را تکرار کند.

عزم دولت برای رفتن به سمت حل مسأله بنگاه‌های زیان‌ده، در بخشنامه 26 آبان 1404 دولت هم نمود داشت. در تبصره 3 این بخشنامه که برای تعیین امتیاز و میزان پاداش مدیران شرکت‌های دولتی تدوین شد، پرداخت پاداش برای مدیران عامل و اعضای‌ هیأت مدیره شرکت‌هایی که نتیجه عملکرد سالانه آنها مبین افزایش زیان خالص سالانه باشد، ممنوع اعلام شد؛ مگر اینکه به تشخیص مجمع عمومی شرکت‌ها، مشخص شود زیان‌دهی ناشی از عوامل بیرونی و خارج از اختیار مدیران بوده است. باوجود این، جمله پایانی این تبصره از مبتدای آن نیز مهم‌تر است. زیرا در آن تأکید شده که علاوه بر ممنوعیت پرداخت پاداش و مزایا به مدیران بنگاه‌های زیان‌ده، مجمع عمومی هر شرکت زیان‌ده موظف هستند با برگزاری مجمع، برای تغییر مدیرانی که تصمیمات و نحوه عملکردشان مسبب زیان‌دهی شده است، اقدام کنند.

خصوصی‌سازی؛ راهکار ناتمام

رئیس دیوان محاسبات در پایان گزارش اخیر خود که با بررسی صورت‌های مالی 342 «شرکت‌ دولتی» و هزار و 298 «شرکت‌ شبه‌دولتی» تهیه شد، نشان داد که فقط 139 شرکت دولتی زیانی برابر با ۴۶۸ هزار میلیارد تومان را ثبت کرده‌اند. احمدرضا دستغیب «بهره‌وری پایین» و «نبود شفافیت» را از دلایل تداوم زیان‌دهی این شرکت‌ها عنوان و واگذاری به بخش خصوصی را راه حل اصلی عنوان کرد. اما واگذاری به بخش خصوصی، راه حلی است که برخلاف عنوانش، سهل و ساده نیست. کما اینکه در فهرست زیان‌ده‌ترین بنگاه‌های دولتی که رئیس دیوان محاسبات اشاره کرد، 80 درصد زیان، مربوط به 6 بنگاهی است که هرکدام مسئول انجام بخشی از وظایف حاکمیتی تکلیف شده در قانون هستند و اصولاً واگذاری همه یا اکثریت سهام چنین شرکت‌هایی به بخش خصوصی دور از ذهن می‌‌نماید. شرکت بازرگانی دولتی ایران، سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها و سازمان بیمه سلامت ایران از این جمله هستند. همچنین در مورد بسیاری از بنگاه‌های دولتی که شامل این وصف نیستند، حضور سرمایه‌گذار یا سرمایه‌گذارانی که  شرایط مالی و صلاحیت‌های مورد نیاز واگذاری را داشته باشند، امر در دسترسی نیست که بتوان خصوصی‌سازی را راه حلی فوری دانست. بنا به این ملاحظات، به نظر می‌رسد پیش از رفتن به سمت اقدامی چون واگذاری که فقط اختیار نیمی از آن در دست دولت است، باید در قدم اول اصلاحات، بدون هزینه، ساده و دم دست را انجام داد؛ یعنی ایجاد شفافیت صورت‌های مالی و شفافیت درآمد و هزینه شرکت‌ها در قانون بودجه. ضرورت افزایش این شفافیت در حالی است که بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس و بررسی قوانین بودجه سال‌های ۱۴۰۲ تا ۱۴۰۴، در ۸۶ بند به شرکت‌های دولتی اشاره شده یا الزام شده‌اند. ارزیابی این بندهای قوانین بودجه بر اساس مؤلفه «شفافیت» حاکی است که از این تعداد فقط ۱۵ بند واجد «شفافیت بالا» بوده‌، ۴۱ بند «تقریباًً شفافیت» داشته و ۳۰ بند دیگر دارای «شفافیتی کم یا فاقد شفافیت» بوده‌اند. نبود شفافیت به آن معناست؛ در حالی که درآمدهای این شرکت‌ها به دلیل زیان‌ده بودن تحقق پیدا نمی‌کنند و به نحو معناداری دولت را با تحقق نیافتن پیش‌بینی‌های درآمدی مواجه می‌کنند، از نظر بخش هزینه‌ای، دولت به نحو پیدا و پنهانی ناچار می‌شود از این شرکت‌ها حمایت کند. بخشی از حمایت دولت از این شرکت‌ها، صرف پرداخت حقوق کارکنان و بخشی دیگر صرف جبران یا پوشش دادن زیان بنگاه می‌شود. باید امیدوار بود در بودجه 1405 و با توجه به تأکیدهای مکرر رئیس جمهوری مبنی بر ضرورت کاستن از هزینه‌های دولت، این وضعیت به نحو محسوسی تغییر کند.

شرکت‌های دولتی؛ ستون بودجه یا حفره پنهان آن؟

فرشید فرحناکیان

حقوقدان

گزارش اخیر دیوان محاسبات درباره عملکرد شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی، بار دیگر یکی از قدیمی‌ترین و درعین‌حال حل‌نشده‌ترین معضلات حکمرانی اقتصادی را به سطح افکار عمومی آورد: «نسبت مبهم، پرهزینه و غیرشفاف شرکت‌های دولتی با بودجه عمومی.» بر اساس گزارش، از 342 شرکت‌ دولتی، ۱۳۹ شرکت در مجموع ۴۶۸ هزار میلیارد تومان زیان ثبت کرده‌اند؛ عددی که نه‌تنها با برآوردهای بودجه‌ای فاصله «معنادار» دارد؛ بلکه در عمل مفهوم «شرکت دولتی به‌عنوان بازوی درآمدی دولت» را زیر سؤال می‌برد. پرسش اینجاست: این شرکت‌ها از منظر حقوقی چه نسبتی با بودجه دارند و از منظر اقتصادی، بده‌بستان مالی آنها با دولت چگونه تعریف شده است؟

از منظر حقوق عمومی، شرکت‌های دولتی مطابق قانون محاسبات عمومی، بنگاه‌هایی هستند که بیش از ۵۰ درصد سرمایه آنها متعلق به دولت است. نکته اینجاست که این شرکت‌ها، برخلاف دستگاه‌های اجرایی، شخصیت حقوقی مستقل دارند. همین استقلال حقوقی باعث شده تا شرکت‌های دولتی در یک «منطقه خاکستری» قرار گیرند؛ یعنی نه کاملاً تابع منطق بازار هستند و نه به‌طور کامل مشمول انضباط مالی دولت.در قانون بودجه، شرکت‌های دولتی به‌صورت «جمع و خرج» درج می‌شوند؛ یعنی درآمد و هزینه آنها در ظاهر تراز است و اثر مستقیمی بر کسری بودجه نشان نمی‌دهد. اما این یک توهم حسابداری است؛ زیرا در عمل، زیان این شرکت‌ها یا از طریق کمک‌های پنهان دولت جبران می‌شود یا به‌صورت بدهی انباشته، تعهدات بین‌نسلی و فشار بر نظام بانکی و پولی منتقل می‌شود.

نسبت اقتصادی شرکت‌های دولتی و بودجه

در نظریه اقتصادی دولت، شرکت‌های دولتی اصولاً باید یکی از سه نقش را ایفا کنند: (1) تأمین کالاها و خدمات عمومی حیاتی؛ (2) جبران شکست بازار؛ (3) ایجاد درآمد پایدار برای دولت. گزارش دیوان محاسبات نشان می‌دهد بخش قابل‌توجهی از شرکت‌های دولتی، در هیچ‌یک از این سه چهارچوب به‌درستی عمل نمی‌کنند. زیان‌دهی گسترده، بهره‌وری پایین و نبود شفافیت مالی، به این معناست که این شرکت‌ها نه‌تنها به بودجه کمک نمی‌کنند، بلکه به‌طور ساختاری مصرف‌کننده منابع عمومی‌ هستند.

این مصرف منابع، الزاماً به‌صورت «کمک مستقیم از بودجه» نیست. بسیاری از شرکت‌های زیان‌ده از امتیازات انحصاری، تسهیلات بانکی تکلیفی، تضمین‌های دولتی، معافیت‌های مالیاتی یا قیمت‌گذاری‌ دستوری بهره‌مند می‌شوند. اینها شکل‌هایی از یارانه پنهان بودجه‌ای هستند که در جداول بودجه دیده نمی‌شوند؛ اما هزینه واقعی آنها بر دوش جامعه و اقتصاد است.

پارادوکس بودجه‌ای

گزارش دیوان محاسبات را باید نه صرفاً یک صورت‌حساب مالی؛ بلکه یک هشدار نهادی تلقی کرد، هشدار درباره وضعیتی که در آن شرکت‌های دولتی، در شکل فعلی خود، نه ستون فقرات بودجه عمومی‌اند و نه پیشران توسعه اقتصادی؛ بلکه به‌تدریج به حفره‌های ساختاری بودجه تبدیل‌شده‌اند؛ حفره‌هایی که هرسال منابع بیشتری را می‌بلعند، بدون آنکه پاسخ‌گویی متناسبی ایجاد کنند. مسأله همین‌جاست: مشکل، صرفاً بحران زیان‌دهی نیست؛ بلکه بحران «رابطه نامعلوم» میان دولت، بودجه و بنگاه‌های وابسته به دولت است.

در این وضعیت، دولت از یک‌سو مالک این شرکت‌هاست، از سوی دیگر تنظیم‌گر آن‌هاست و درنهایت، تأمین‌کننده کسری‌هایشان هم هست؛ ترکیبی که در عمل انضباط اقتصادی و حقوقی را خنثی می‌کند. وقتی شرکت دولتی می‌داند زیانش یا از جیب بودجه عمومی جبران می‌شود یا با افزایش بدهی‌های پنهان تسویه خواهد شد، منطق اقتصادی «کارایی»، «بهره‌وری» و «پاسخ‌گویی» جای خود را به منطق «بقا» می‌دهد. اینجاست که شرکت دولتی نه به‌عنوان بنگاه، بلکه به‌عنوان یک مصرف‌کننده مزمن منابع عمومی عمل می‌کند.خطای رایج در مواجهه با این مسأله، تقلیل آن به شعار «کوچک‌سازی دولت» یا «خصوصی‌سازی سریع» است. تجربه چند دهه گذشته نشان داد واگذاری، بدون اصلاح رابطه حقوقی و اقتصادی، نه‌تنها مسأله را حل نکرده؛ بلکه آن را به حوزه‌های غیرشفاف‌تر منتقل کرده است. 

اصلاح واقعی از مسیر شفاف‌سازی حقوقی، قطع پیوندهای مبهم با بودجه، تعیین دقیق مأموریت بنگاه‌ها و پاسخ‌گو کردن مدیران ممکن است. اگر این بازتعریف انجام نشود، شرکت‌های دولتی همچنان به حیات خود ادامه خواهند داد؛ نه به‌عنوان ابزار توسعه؛ بلکه به‌عنوان هزینه‌ای دائمی که هرسال، بی‌صدا اما پیوسته، بر دوش بودجه عمومی و حقوق شهروندان سنگینی می‌کند.

مسأله پول نیست، مسأله اختلال نهادی است

ناصر پوررضا کریم سرا

جامعه شناس اقتصاد و توسعه

 گزارش اخیر دیوان محاسبات صرفاً یک هشدار مالی یا حسابداری نیست. این آمار، نشانه‌ای از یک اختلال نهادی در حکمرانی شرکت‌های دولتی است؛ اختلالی که سال‌ها انباشته شده و امروز در قالب شکاف معنادار میان عملکرد واقعی و برآوردهای بودجه‌ای خود را نشان می‌دهد. تمرکز صرف بر عدد زیان، بدون واکاوی ریشه‌های نهادی ما را به همان چرخه تکراری اصلاحات ناکام خواهد کشاند.

برخلاف تصور رایج، مسأله اصلی شرکت‌های دولتی «دولتی بودن» آنها نیست. تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد دولت می‌تواند مالک بنگاه باشد، بدون آنکه لزوماً مدیر مستقیم باشد. در کشورهای نروژ، سنگاپور، فرانسه یا آلمان، دولت مالک سهام است، اما مدیریت شرکت‌ها به مدیران حرفه‌ای واگذار می‌شود و دولت نقش خود را به سیاست‌گذاری و نظارت محدود می‌کند. در ایران اما دولت همزمان مالک، سیاست‌گذار، مدیر و ناظر است؛ ترکیبی که ذاتاً مستعد تعارض منافع و تصمیم‌گیری‌ غیرکارآمد است.

بخش بزرگی از شرکت‌های دولتی در ایران در عمل بنگاه اقتصادی به معنای کلاسیک نیستند، بلکه ابزار اجرای سیاست‌های عمومی دولت محسوب می‌شوند. شرکت‌های فعال در انرژی، آب، برق و گاز، خدمات خود را اغلب با قیمت‌هایی پایین‌تر از هزینه واقعی ارائه می‌دهند، نه به دلیل ناکارآمدی فنی، بلکه به‌واسطه سیاست‌های حمایتی و اجتماعی. در نظام بانکی دولتی نیز تسهیلات تکلیفی سهم قابل توجهی از منابع را مصرف می‌کند. در چنین شرایطی، زیان ثبت‌شده در صورت‌های مالی شرکت، در واقع بخشی از هزینه پنهان سیاست‌های دولت است که نه شفاف اعلام می‌شود و نه در بودجه عمومی دیده می‌شود. در کنار این نقش دوگانه، ضعف ساختاری در حکمرانی دولتی و شفافیت، وضعیت را پیچیده‌تر کرد. ساختار مالکیت بسیاری از شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی، پیچیده، چندلایه و غیرشفاف است؛ شرکت‌هایی که ذیل هلدینگ‌ها یا نهادهای عمومی فعالیت می‌کنند و در عمل در منطقه‌ای خاکستری میان دولت و بازار قرار دارند. در چنین فضایی، ارزیابی عملکرد مدیران نه بر اساس شاخص‌ بهره‌وری و بازده اقتصادی، بلکه بر مبنای روابط اداری یا سیاسی انجام می‌شود. صورت‌های مالی نیز گاه با تأخیر، ناقص یا به‌گونه‌ای منتشر می‌شوند که امکان مقایسه و تحلیل مستقل را محدود می‌کند. در کشورهایی مانند کره‌جنوبی یا مالزی، بنگاه‌های دولتی ملزم به ارائه گزارش‌های مالی برخط، حسابرسی مستقل و ارزیابی سالانه عملکرد مدیران هستند. شفافیت، نه تزئینی، بلکه ابزار کنترل و اصلاح است. اما در ایران، ضعف شفافیت به عاملی برای تداوم ناکارآمدی تبدیل شده است.

عامل دیگر نبود رقابت واقعی است. بسیاری از شرکت‌های دولتی در ایران در موقعیت‌ انحصاری یا شبه‌انحصاری فعالیت می‌کنند؛ از انرژی و حمل‌ونقل تا برخی صنایع مادر. در نبود رقابت، فشار طبیعی بازار برای کاهش هزینه، افزایش بهره‌وری و نوآوری از بین می‌رود. نتیجه، انباشت نیروی انسانی، پروژه‌های کم‌بازده یا سیاسی و هزینه‌های غیرضرور است. اما در کشورهایی مانند سنگاپور یا نروژ، شرکت‌های دولتی ناچارند در بازار رقابتی با بخش خصوصی فعالیت کنند که مدیریت را به کارایی و پاسخگویی سوق می‌دهد.

از سوی دیگر، نظام بودجه‌ریزی در شرکت‌های دولتی ایران عمدتاً تخمینی است. بودجه‌ها بر پایه فرض‌هایی غیرواقعی درباره نرخ ارز، قیمت انرژی یا میزان فروش محصولات تنظیم می‌شوند؛ فرض‌هایی که از ابتدا احتمال تحقق پایینی دارند. طبیعی است که پایان سال، عملکرد واقعی فاصله معناداری با ارقام مصوب داشته باشد. در چنین ساختاری، بودجه به جای آنکه تابع عملکرد باشد، به معیاری صوری تبدیل می‌شود که ارتباط اندکی با واقعیت اقتصادی بنگاه دارد. خصوصی‌سازی ناقص نیز به جای حل مسأله، در مواردی آن را تشدید کرده است. بسیاری از شرکت‌های واگذار شده به نام خصوصی‌سازی، به نهادهای شبه‌دولتی منتقل شده‌اند. این شرکت‌ها نه از مزایای شفافیت و نظارت دولتی برخوردارند و نه تحت انضباط بازار و رقابت بخش خصوصی واقعی قرار گرفته‌اند.هیأت‌مدیره‌ها در بسیاری از بنگاه‌های دولتی اغلب صوری هستند و استقلال واقعی ندارند. اعضای هیأت‌مدیره نه بر اساس تخصص، بلکه به دلیل وابستگی سیاسی منصوب می‌شوند و بیشتر نقش نمایشی دارند تا نظارتی.  در کشورهای موفق، هیأت‌مدیره مستقل، ستون اصلی پاسخگویی و مدیریت حرفه‌ای است.در کشور ما نبود حاکمیت شرکتی واقعی باعث می‌شود تصمیمات کلان شرکت‌ها تابع ملاحظات سیاسی و کوتاه‌مدت باشد، نه منطق اقتصادی. صورت‌های مالی اغلب دیر یا غیرشفاف منتشر می‌شوند و امکان تحلیل مستقل و مقایسه وجود ندارد. این خلأ، فرصت فساد، هزینه‌ زائد و مدیریت غیرحرفه‌ای را تشدید و چرخه زیان را تداوم می‌بخشد.

راه برون‌رفت روشن است: استقرار حاکمیت شرکتی واقعی با هیأت‌مدیره‌های مستقل و شایسته‌سالار، شفاف‌سازی و گزارش‌دهی برخط صورت‌های مالی، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، حذف انحصارات و تقویت رقابت و واگذاری واقعی به بخش خصوصی توانمند همراه با نظارت ضدفساد. بدون این اصلاحات نهادی، با تورم، عوامل خارجی و انباشت ناکارآمدی‌ها، ارقام زیان بزرگ‌تر خواهد شد – هزینه‌ای که در نهایت از جیب ملت پرداخت می‌شود.

تکالیف بودجه ای؛ عامل ضعف شرکت‌ها

مهدی پازوکی

اقتصاددان

اولین و مهم‌ترین راهکار مواجهه با زیان‌دهی بنگاه‌های دولتی، خصوصی‌سازی به شیوه شفاف و غیر رانتی این شرکت‌هاست. روندی که باید پس از ارزیابی کارشناسانه دارایی‌ها و تعیین ارزش سهام بنگاه با عرضه سهام آن در بورس به انجام برسد. اما این یک دیدگاه کلی است و باید تا پیش از تحقق آن، دلایل زیان‌ده شدن شرکت‌های دولتی را بررسی و برای رفع این دلایل چاره‌جویی کرد.تأثیر مسائل ناشی از تحریم، ناکارآمدی‌های مدیریتی و تبعات مشکلات کلان اقتصادی بر برون‌داد این شرکت‌ها قابل انکار نیست. اما یکی از مسائلی که در بررسی دلایل زیانده بودن شرکت‌های دولتی مورد توجه قرار نمی‌گیرد، تکالیف بودجه‌ای است که بر عهده این بنگاه‌ها گذاشته می‌شود. رجوعی به جدول شماره 12 قانون بودجه 1404، با عنوان «برنامه هم‌افزایی و ارتقای فعالیت‌ها و تولیدات فرهنگی از محل یک درصد از هزینه‌های شرکت‌های دولتی موضوع بند ث تبصره8» نشان می‌دهد که چگونه همین شرکت‌های زیانده دولتی که همواره شماتت می‌شوند، باید از محل درآمدهای موجود خود درصدهایی را به اموری که در قانون بودجه برای آنان پیش‌بینی شده و به انجام آنها مکلف شده‌اند، اختصاص بدهند. درحالی که درآمد شرکت‌ها می‌تواند با سرمایه‌گذاری مجدد در یک بنگاه اقتصادی یا طرح‌های سودآور دیگر، به نوسازی، توسعه و روزآمدکردن فناوری خود این شرکت‌ها منتهی شود.اما با وجود جدول شماره 12 قانون بودجه، این درآمدها به جای افزایش بهره‌وری حداقل خود شرکت‌ها، باید صرف تأمین اعتبار سازمان‌ها و تأمین هزینه‌های ستادها و نهادهایی شوند که نه تنها برون‌داد اقتصادی ندارند، بلکه در انجام تکالیف فرهنگی و اجتماعی محوله خود نیز عملکرد قابل دفاعی نداشته‌اند. این همه درحالی است که در شرایط امروز ایران باید حداکثر توان، بودجه و رویکرد سیاست داخلی و خارجی در خدمت توسعه، رشد اقتصادی، افزایش بهره‌وری، روزآمدی فناوری‌ها و جلوگیری از استهلاک صنایع قرار گیرد.