مرزهای قانونی تغییر لوایح
در ادوار گذشته لوایح ارسالی دولت هنگام بررسی در مجلس با تغییرات گسترده‌ای مواجه می‌شدند که ضمن تغییر ماهیت‌شان زمینه انتقاد و استرداد آنها را فراهم می‌کرد
روزنامه ایران در گزارشی نوشت:
بازپس‌گیری لایحه «حمایت از زنان در برابر خشونت» از سوی دولت، یک مباحثه قدیمی‌را پیرامون حدود اختیارات مجلس در روند بررسی و تقنین لوایحی که از سوی قوای مجریه و قضائیه ارسال می‌شوند، تازه کرد. چهارشنبه هفته گذشته بود که زهرا بهروز آذر، معاون امور زنان و خانواده ریاست جمهوری در جمع خبرنگاران اعلام کرد «دولت در خواست استرداد این لایحه را به مجلس ارسال کرده است.» لایحه‌ای که به گفته بهروز آذر، نه تنها نامش با حذف واژه «خشونت» به لایحه «حفظ کرامت و حمایت از زنان و خانواده» تغییر یافت بلکه از حیث محتوا نیز به دلیل حذف تعدادی از مواد و تغییرات مهم ماهیتاً از رویکرد و هدف آغازین دور شد. این موضع روز گذشته از سوی فاطمه مهاجرانی سخنگوی دولت هم تکرار شد. وی با تأیید خبر استرداد لایحه درباره چرایی آن گفت: «متأسفانه بررسی این لایحه در مجلس با رویکرد غیرقضایی منجر به تغییرات ماهوی جدی در متن لایحه دولت شد، حتی نام آن نیز تغییر کرد. موضوع خشونت در آن بسیار کمرنگ شده و از آن ذات اصلی‌اش که حفاظت و حمایت از زنان در برابر خشونت است دور شد. بنابراین از آنجایی که هدف اصلی دولت حفاظت از زنان در برابر خشونت بود و آنچه در مجلس تهیه شد با ذات آن مغایرت داشت، دولت هفته گذشته تصمیم به استرداد این لایحه گرفت.»
واکنش برخی نمایندگان به این اقدام دولت متفاوت بود و بعضاً از نوعی نادیده گرفتن دلایل دولت برای استرداد لایحه حکایت داشت. مثلاً زهره سادات لاجوردی، دبیر کمیسیون اجتماعی مجلس با گفتن اینکه «به جای تکرار وظایف ذاتی دستگاه‌ها؛ تلاش کرده‌ایم نقطه‌زنی کرده و مشخص کنیم در پیشگیری از ظلم به زنان دستگاه‌ها چه وظیفه‌ای دارند» از تغییراتی که کمیته زنان و خانواده کمیسیون اجتماعی مجلس در لایحه اعمال کرده بود، دفاع کرد. وی در یادداشتی نوشت: «مجلس این موضوع مهم را رها نخواهد کرد و خبر‌ها حاکی از آن است که علی‌رغم اینکه دولت لایحه خود را پس گرفته، اما مجلس طرح قانونی خود را مصرانه تا تصویب نهایی و تبدیل آن به قانون پیگیری خواهد کرد.»آنچه دبیر کمیسیون اجتماعی مجلس در این اظهارنظر از آن سخن گفت، رویه‌ای است که پیش از این بارها نسبت به لوایح ارسالی از سوی دولت‌های مختلف در ادوار مختلف مجلس نیز مسبوق به سابقه بوده و در آن زمان‌ها نیز بحث برانگیز شده بود.
پیامد تغییر لوایح بر کارآمدی قوانین
یکی از رایج‌ترین مباحث پیرامون تغییر لوایح دولت در مجلس، به لوایح بودجه سالانه برمی‌گردد که در بسیاری از مواقع، تغییر در منابع و مصارف بودجه یا افزودن ردیف‌های جدید به جداول بودجه موجب اعتراض دولت‌ها شده است. در یکی از این موارد لایحه بودجه سال 1403 دولت سیزدهم به مجلس یازدهم به عنوان یک مجلس همسو ارسال شد، اما این لایحه به نحوی تغییر یافت که محمد بهادری جهرمی‌سخنگوی دولت وقت بارها از نگرانی نسبت به افزایش هزینه‌ها و ایجاد ناترازی در بودجه سخن گفت. در نهایت هم اعلام شد به باور دولت آنچه مجلس در جریان بررسی بودجه 1403 تصویب کرد، با تحمیل کسری به بودجه هدفگذاری‌های آن مانند مهار تورم را تحت تأثیر قرار داد.
تفاوت ایجاد تغییرات از سوی مجلس در لوایح بودجه با تغییراتی که نهاد قانونگذاری در دیگر لوایح اعمال می‌کند، در این است که لایحه بودجه از جنس اعداد و ارقام است و تغییرات آن به واسطه مغایرت با اصل 75 قانون اساسی از سوی شورای نگهبان مورد مخالفت قرار می‌گیرد.
اما لوایح دیگری در زمره مصادیق این تغییرات، مطرح بوده‌اند که در روند بررسی، نه فقط تغییر معنادار یافتند که بعضاً اغراض آنها هم نقض شده است. از جمله اینها لایحه شفافیت دولت دوازدهم بود که با 80 ماده هدف بهبود اعتماد عمومی‌از طریق شفافیت قوای سه گانه را دنبال می‌کرد و در ذیل آن شفافیت عملکرد و آرای نمایندگان مجلس نیز مطرح شده بود. اما همین بخش از لایحه به گونه‌ای تغییر کرد که نتایج نهایی‌اش چیزی فراتر از شفافیت آرای نمایندگان نبود. شفافیت مذاکرات نهادهایی چون شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز که نمایندگان به لایحه افزودند و به همین واسطه آن را به طرح تبدیل کردند نتیجه‌ای جز تطویل روند تصویب قانون نداشت.
اختیار تغییری که محدود نیست
بر اساس مصادیق متعددی از این دست که حکایت از سابقه تغییر ماهوی بعضی لوایح در جریان بررسی‌های مجلس دارد، باید گفت بر خلاف تصور برخی مبنی بر اختیار کامل نمایندگان برای تغییر لوایحی که از سوی دولت و قوه قضائیه به مجلس ارسال شده‌اند، این اختیار نامحدود نیست. بجز اصل کلی «تطبیق مصوبات با قانون اساسی و شرع» و علاوه بر اصل 75 قانون اساسی که نمایندگان را از تصویب قوانینی که باعث بار مالی برای دولت از طریق کاهش درآمدها یا افزایش هزینه‌های عمومی‌می‌شوند منع کرده است، نظرات شورای نگهبان در مقام تطبیق دهنده مصوبات مجلس با قانون اساسی، دلالت بر آن دارد که با استناد به اصول 74 و 158 قانون اساسی و پیش‌بینی صلاحیت ابتکار قانون برای قوای مجریه و قضائیه، صلاحیت نمایندگان مجلس در اصلاح لوایح مشروط به مراعات ملاک‌های مشخصی همچون «محدود بودن به چهارچوب پیشنهاد دولت»، «محدود بودن به موضوع لایحه دولت» و «محدود بودن به عدم ایجاد تغییرات گسترده در لایحه دولت» است. بر این اساس، اعمال گسترده تغییرات، تا آنجا که لایحه ارسالی دولت را به طرح تبدیل کند، نمی‌تواند قابل دفاع باشد. کما اینکه دولت‌ها، اغلب در مورد آن دسته از سیاست‌هایی که نیازمند اصلاحات و رفع ضعف‌ها یا خلأهای قانونی است، دست به ابتکار می‌زنند و دور شدن لوایح از اهداف و مبانی آنها، نتیجه‌ای جز بر جا ماندن اشکالات و کاستی‌ها و ابتر ماندن اجرای قانون نخواهد داشت.
تغییراتی که شورای نگهبان نمی‌پذیرد
احمد مازنی-نماینده ادوار مجلس/یکی از موضوعات مهم در فرآیند قانونگذاری ، میزان اختیارات مجلس شورای اسلامی‌برای تغییر و اصلاح لوایح پیشنهادی دولت است. بر اساس قانون اساسی و آیین‌نامه داخلی مجلس، اگرچه نمایندگان می‌توانند کلیات یک لایحه را در همان ابتدا رد و آن را از دستور کار خارج کنند، اما در ایجاد تغییرات اساسی در متن لوایح، محدودیت‌هایی وجود دارد که باید مورد توجه قرار گیرد. از جمله اینکه مطابق اصل ۷۵ قانون اساسی، مجلس محترم نمی‌تواند بدون هماهنگی با دولت، بار مالی جدیدی به لوایح دولت اضافه کند یا وظایف و تکالیف مالی جدیدی برای دستگاه‌ها تعریف کند، مگر آنکه دولت مسئولیت تأمین منابع مالی را بپذیرد یا محل تأمین اعتبار آن مشخص شود. این محدودیت بویژه در بررسی لوایح بودجه و سایر لوایح مالی اهمیت مضاعف دارد، چرا که هرگونه تحمیل هزینه اضافی به دولت، مغایر با قانون اساسی تلقی می‌شود.
از سوی دیگر، فلسفه ابتکار تفکیک قانونگذاری میان دولت و مجلس ایجاب می‌کند که مجلس در جریان بررسی لوایح، تغییرات را در چهارچوب موضوع و اهداف لایحه اعمال کند و از تبدیل لایحه دولت به طرح نمایندگان یا ایجاد تغییرات بنیادین که ماهیت لایحه را دگرگون کند، خودداری کند. تجربه‌های گذشته و رویه شورای نگهبان نشان داده است تغییرات گسترده و خارج از چهارچوب لایحه دولت از سوی این شورا مورد ایراد قرار می‌گیرد و مغایر با اصول قانون اساسی شناخته می‌شود. در نهایت اینکه مجلس شورای اسلامی‌می‌تواند با رد کلیات یک لایحه، دولت را به ارائه لایحه‌ای جدید وادار کند، اما در اصلاح جزئیات، باید به گونه‌ای عمل شود که هم چهارچوب و اهداف لایحه دولت حفظ شود و هم از تحمیل بار مالی بدون تأمین منابع پرهیز شود. این رویکرد با حفظ نقش نظارتی و تقنینی مجلس، از تداخل در وظایف قوه مجریه و برهم خوردن تعادل قوای سه‌گانه جلوگیری خواهد کرد.
حدود اختیارات مجلس و چالش‌های قانونگذاری
بیژن عباسی- استاد دانشگاه تهران و معاون قانون اساسی معاونت حقوقی رئیس جمهور/بند۶ سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی سال ۱۳۹۸ به «تعیین حدود اختیارات مجلس در اصلاح لوایح با رعایت اهداف لایحه» اشاره دارد. هدف از این سیاست‌ها جلوگیری از تغییرات اساسی و گسترده در لوایح دولت از سوی مجلس است تا اهداف اولیه دولت در ارائه لایحه، دچار انحراف نشود و شاکله لایحه حفظ شود.
با وجود تأکید سیاست‌های کلی، هنوز قانون جامعی که حدود و ثغور اختیارات مجلس در اصلاح لوایح دولت را به طور دقیق مشخص کند، تصویب نشده است. طرح مربوط به نظام قانونگذاری و تعیین حدود اختیارات و صلاحیت مراجع وضع قوانین و مقررات در مجلس مطرح شده، اما هنوز به قانون تبدیل نشده است. در ماده ۵ این طرح آمده است که مجلس باید لوایح دولت را به گونه‌ای اصلاح و تغییر دهد که به اهداف اصلی لایحه خللی وارد نشود و همچنین منجر به کاهش درآمد عمومی‌یا افزایش هزینه عمومی‌نگردد، مگر اینکه محل تأمین آن مشخص شود.
در حال حاضر فرآیند بررسی طرح‌ها و لوایح در مجلس مطابق آیین‌نامه داخلی، اختیارات قابل توجهی برای نمایندگان در ارائه پیشنهاد اصلاحی، حذف یا اضافه کردن مواد و تبصره‌ها قائل است. این امر در عمل منجر به تغییرات گسترده در برخی لوایح شده و گاهی دولت به دلیل تغییرات اساسی ایجاد شده، از ادامه پیگیری لایحه صرف‌نظر می‌کند یا اهداف اولیه آن محقق نمی‌شود.
در نتیجه یکی از چالش‌های مهم نظام قانونگذاری کشور، فقدان قانون مشخص در تعیین حدود اصلاحات مجلس بر لوایح دولت است. این مسأله می‌تواند منجر به تغییر اساسی در برنامه‌های دولت و اختلاف نظر میان دولت و مجلس شود. بنابراین، تصویب قانون جامع در این زمینه و رعایت فرهنگ قانونگذاری که بر حفظ اهداف اصلی لوایح تأکید دارد، ضروری است.
علاوه بر مباحث مربوط به حدود اختیارات مجلس در اصلاح لوایح دولت، باید به یک نکته مهم در فرهنگ قانونگذاری نیز توجه داشت. دولت همواره با هدف و برنامه مشخصی اقدام به تدوین و ارائه لایحه به مجلس می‌کند. اما در برخی موارد مشاهده شده که مجلس در فرآیند بررسی، تغییرات کلی و اساسی در لایحه ایجاد می‌کند، به گونه‌ای که محتوای نهایی لایحه با هدف و برنامه اولیه دولت تفاوت اساسی پیدا می‌کند. این موضوع نه‌تنها می‌تواند موجب انحراف از اهداف دولت شود، بلکه ممکن است باعث شود دولت از ادامه پیگیری لایحه صرف‌نظر کند یا اساساً اجرای آن را نپذیرد. بنابراین، لازم است نمایندگان مجلس در فرآیند اصلاح و بررسی لوایح، به اهداف و برنامه‌های دولت توجه کافی داشته باشند و از ایجاد تغییرات کلی و اساسی که منجر به تغییر شاکله لایحه می‌شود، خودداری کنند. رعایت این اصل، هم به تحقق بهتر اهداف دولت کمک می‌کند و هم فرآیند قانونگذاری را از بروز اختلافات و مشکلات بعدی مصون می‌دارد.
حفظ انسجام قانونگذاری با حفظ هویت لوایح
محمود کلهری-مدیرکل حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور/در سال‌های اخیر و در همه ادوار دولت‌ها و مجالس شاهد روندی در فرآیند قانونگذاری کشور هستیم که می‌تواند مشکلاتی حقوقی را برای کشور به دنبال داشته باشد. این روند تغییرات گسترده و بعضاً ماهوی در محتوای لوایح دولت پس از ورود به مجلس شورای اسلامی‌است. دو نمونه اخیر-لایحه حمایت از زنان در برابر خشونت دولت دوازدهم و لایحه عفاف و حجاب دولت سیزدهم- نماد بارزی از این تغییرات هستند. در هر دو مورد، مجلس محترم شورای اسلامی‌با استفاده از ظرفیت‌های در اختیار خود، تغییراتی گسترده در ساختار، محتوا و حتی هدف لوایح اعمال کرد که عملاً خروجی نهایی، نسبتی با متن پیشنهادی دولت‌ها نداشت.
از منظر حقوقی، مطابق اصل ۷۱ و ۸۵ قانون اساسی مجلس محترم اختیار دارد در لوایح ارسالی دخل و تصرف کند. اما پرسش اساسی آن است که تغییرات تا چه حد مجاز هستند و آیا می‌توان آنقدری «اصلاح» کرد که هدف اصلی لایحه وارونه شود؟ آنچه در لایحه حمایت از زنان رخ داد، حذف مفاهیم کلیدی نظیر خشونت و تضعیف ضمانت‌های کیفری بود؛ به‌گونه‌ای که دولت ناچار شد برای حفظ فلسفه لایحه آن را از مجلس مسترد کند. دلایل این تغییرات متنوع‌اند؛ اختلاف دیدگاه‌های حقوقی اجتماعی و گاه سیاسی هستند.
اما نکته این است که فرآیند تقنین می‌بایست براساس اصول مصرح در قانون اساسی پیش رود و به عرصه تعامل نخبگان برای حل مسائل واقعی جامعه تبدیل شود.
پیشنهاد می‌شود برای جلوگیری از قلب واقعیت لوایح، مجموعه‌ای از اصلاحات در دستور کار قرار گیرد: رایزنی دولت و مجلس پیش از تقدیم لایحه، تعیین حدود تغییرات مجاز در آیین‌نامه داخلی مجلس، اجتناب از استفاده شتاب‌زده از اصل ۸۵، و بهره‌گیری از نظارت افکار عمومی‌و رسانه‌ها. در نهایت حفظ شأن کارشناسی لوایح دولت و احترام به تقسیم وظایف قوا، ضرورتی حقوقی و سیاسی است. اگر مجلس مایل به قانونگذاری در مسیر دیگری است، بهتر است با ارائه طرح مستقل اقدام کند، نه با دگرگونی لایحه‌ای که با اهداف مشخص به مجلس تقدیم شده است. حفظ اصالت لوایح و حفظ انسجام نظام، تقنین و تضمینی برای تصویب قوانین مؤثر و منطبق با نیازهای واقعی اجرایی دولت و مردم است.
سرنوشت لوایح در اختیار مجلس است
عثمان سالاری-عضو کمیسیون حقوقی مجلس/براساس اصل ۷۱ قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی‌در عموم مسائل کشور، در حدود مقرر در قانون اساسی اختیار وضع قانون را دارد. این امر بدان معناست که مجلس می‌تواند درباره هر موضوعی که در چهارچوب قانون اساسی و منافع عمومی‌قرار می‌گیرد، قانون وضع کند و هیچ الزام و تکلیفی به تصویب لوایح دولت ندارد. سرنوشت نهایی لوایح و طرح‌ها در اختیار مجلس است و نمایندگان می‌توانند هر لایحه‌ای را که در جهت مصالح مردم و منافع عمومی‌تشخیص دهند، تصویب یا رد کنند. علاوه بر قانونگذاری، مجلس نقش مهمی‌در نظارت بر اجرای قوانین ایفا می‌کند. مجلس می‌تواند از طریق ابزارهای قانونی مانند سؤال، تذکر، تحقیق و تفحص و استیضاح، بر عملکرد قوه مجریه نظارت کند و دولت را پاسخگو نگاه دارد. نظارت بر مسائل مالی و اجرای صحیح بودجه نیز از وظایف مجلس است که از طریق دیوان محاسبات، زیرمجموعه کمیسیون برنامه و بودجه مجلس، انجام می‌شود. این دیوان بر نحوه هزینه‌کرد منابع عمومی‌و اجرای بودجه نظارت دارد تا از انحرافات مالی و سوءاستفاده جلوگیری شود. دولت موظف به اجرای تصمیمات مجلس است و همه نهادها باید در چهارچوب قوانین مصوب مجلس عمل کنند. این ساختار، تضمین‌کننده شفافیت، پاسخگویی و تحقق منافع عمومی‌در نظام جمهوری اسلامی‌ایران است.
