« نه » به دستگاه‌های بی اثر و هزینه‌های بی‌ثمر
بودجه‌ریزی عملیاتی یک روش تخصیص پول است که در آن «پول در ازای کار و نتیجه داده می‌شود، نه صرفاً برای وجود یک دستگاه یا واحد سازمانی.» در این روش به جای اینکه فقط بپرسیم «چقدر پول نیاز داری؟» می‌پرسیم «چه کاری می‌خواهی انجام دهی؟» جواب این سؤال ما را به «هدف» از این کار می‌رساند.
روزنامه ایران در گزارشی نوشت:
پس از دو دهه تلاش برای اجرای بودجه‌ریزی روزآمد عملیاتی در ایران، نظام بودجه‌ریزی هنوز در میانه راه سنت و عمل گرفتار است. درحالی که کشورهای پیشرو با ایجاد سیستم‌های شفاف، پاسخگو و داده‌محور، پل ارتباطی مستحکمی بین پول و عملکرد ایجاد کرده‌اند، تجربه ایران نشان می‌دهد تصویب قوانین متعدد بدون ایجاد اراده سیاسی و فرهنگ سازمانی لازم، نمی‌تواند تحول اساسی در نظام بودجه‌ریزی ایجاد کند.
به زبان بسیار ساده، بودجه‌ریزی عملیاتی یک روش تخصیص پول است که در آن «پول در ازای کار و نتیجه داده می‌شود، نه صرفاً برای وجود یک دستگاه یا واحد سازمانی.» در این روش، به جای اینکه فقط بپرسیم «چقدر پول نیاز داری؟»، می‌پرسیم «چه کاری می‌خواهی انجام دهی؟» جواب این سؤال ما را به «هدف» دستگاه مورد نظر از این کار می‌رساند؟ سپس این سؤال مطرح می‌شود که «چگونه می‌خواهی آن را انجام دهی؟» تا «فعالیت‌ها و برنامه‌ها» مشخص شود و در نهایت اینکه «نتیجه کار چه خواهد بود و چگونه آن را اندازه می‌گیری؟» پاسخ این سؤال هم «شاخص‌های عملکرد» را مشخص می‌کند. در واقع، بودجه عملیاتی، پل ارتباطی بین پول و عملکرد است.
یک مثال ملموس؛ بیمارستان
فرض کنید می‌خواهیم برای بخش «درمان بیماران سرپایی یک بیمارستان» بودجه تعیین کنیم. روش سنتی به ما می‌گوید «برای حقوق پرستاران جدید، خرید دارو و تجهیزات به ۱۰ میلیارد تومان بودجه نیاز داریم.» در این حالت بودجه بر اساس درخواست و سابقه سال قبل تخصیص می‌یابد.
اما در روش عملیاتی، بیمارستان یک «برنامه» ارائه می‌دهد به نام «ارتقای خدمات درمان سرپایی» و می‌گوید: «هدف» ما کاهش زمان انتظار بیماران و افزایش رضایت آنهاست و برای این کار نیاز به استخدام ۲ پرستار اضافی، خرید یک سیستم نوبت‌دهی الکترونیکی و آموزش پرسنل است تا بتوان زمان انتظار بیماران را از 60 دقیقه به 30 دقیقه کاهش دهیم.(این همان شاخص عملکرد است) «هزینه» این برنامه هم مثلاً ۱۰ میلیارد تومان است. در اینجا، دولت نه‌تنها ۱۰ میلیارد تومان را تخصیص می‌دهد، بلکه در پایان سال از بیمارستان می‌پرسد: «آیا به شاخص‌های عملکرد خود رسیده‌اید؟» این پاسخگویی، اصل اساسی بودجه عملیاتی است.
سه گروه مجری بودجه‌ریزی عملیاتی
بودجه‌ریزی عملیاتی یک سیستم تقریباً جهانی است و در سطوح مختلفی در بسیاری از کشورهای جهان اجرا شد ه است. می‌توان این کشورها را به چند دسته تقسیم کرد: دسته اول «پیشگامان» این نوع بودجه‌ریزی هستند که موفق هم بوده‌اند. آمریکا، بریتانیا، کانادا، استرالیا و سوئد، نروژ، دانمارک، فنلاند در اسکاندیناوی در این دسته قرار می‌گیرند.
دسته دوم، کشورهای در حال توسعه و اقتصادهای نوظهور هستند. این کشورها با حمایت نهادهای بین‌المللی مانند بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول، روند اجرای بودجه عملیاتی را آغاز کرده‌اند. موفقیت در این کشورها معمولاً ناهمسان و با چالش‌های بیشتری همراه است. کشورهایی مانند شیلی در آمریکای لاتین، کره جنوبی، مالزی و اندونزی و حتی ترکیه در این دسته جای گرفته‌اند.
دسته سوم، کشورهایی مانند ایران هستند که سال‌هاست برای اجرای چنین سیستمی تلاش می‌کنند. دقیق‌تر بخواهیم بگوییم از برنامه چهارم توسعه (۱۳۸4-۱۳۸8) که اجرای آزمایشی آن کلید خورد و در برنامه‌های پنجم و ششم توسعه تمدید شد و حالا که در برنامه هفتم به یک الزام تبدیل شده است. اگرچه قوانین متعددی تصویب شده و دستگاه‌های دولتی موظف به تهیه «برنامه عملیاتی» و «شاخص‌های عملکرد» هستند، اما اجرای آن به صورت کامل و اثرگذار با چالش‌های زیادی مواجه است و هنوز به بلوغ سیستم‌های کشورهای پیشرفته نرسیده است. در عمل، بودجه ایران هنوز ترکیبی از روش سنتی و عملیاتی است.
آمریکا؛ قانونمندی و پیگیری مستمر
بودجه‌ریزی در آمریکا دیگر فقط درباره «مبلغ» نیست؛ بلکه درباره «دستاورد» است و کنگره (به عنوان نظام پارلمانی این کشور) هنگام تصویب بودجه، به گزارش‌های عملکرد نیز نگاه می‌کند و سپس بودجه اختصاص می‌دهد.
اولین و مهم‌ترین اقدام برای اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی در ایالات متحده آمریکا، تصویب قانون عملکرد و نتایج دولت Government Performance and Results Act (GPRA) در سال ۱۹۹۳ بود. این قانون به صورت الزام‌آور همه دستگاه‌های فدرال را موظف کرد تا ابتدا یک برنامه استراتژیک ۵ ساله تهیه کنند، سپس اهداف عملکردی سالانه تعریف کنند و در نهایت گزارش‌های عملکرد سالانه ارائه دهند.
مسئولیت نظارت بر اجرای این قانون به دفتر مدیریت و بودجه (OMB) Office of Management and Budget محول شد. این دفتر قدرتمند، برنامه‌های دستگاه‌ها را بررسی و بر اجرای آنها نظارت می‌کند. همچنین با افزایش شفافیت عمومی همه برنامه‌های استراتژیک و گزارش‌های عملکرد در وبسایت‌های عمومی منتشر می‌شوند تا تحت نظر شهروندان و نهادهای مدنی باشند.
آمریکا در سال ۲۰۱۰ با به‌روزرسانی قانون GPRA، سیستم خود را مدرن کرد. این قانون بر تعیین اهداف اولویت‌دار در سطح دولت، همکاری بین دستگاه‌ها برای اهداف مشترک و استفاده از داده‌های واقعی برای تصمیم‌گیری تأکید داشت.
بریتانیا؛ تمرکز بر کارایی و انضباط مالی
سیستم بودجه‌ریزی بریتانیا بسیار بر کاهش هزینه‌های زائد و دریافت بیشترین بازده از هر پول خرج شده متمرکز است. در بریتانیا برای بودجه‌ریزی یک سؤال دائمی وجود دارد: «آیا اختصاص بودجه به چنین کاری بهترین ارزش ممکن را برای مالیات‌دهندگان به ارمغان می‌آورد؟»
استفاده از سیستم «بررسی هزینه‌های عمومی Spending Review موسوم به SPR» دولت بریتانیا را مجبور می‌کند به طور منظم (معمولاً هر 3-2 سال) تمامی هزینه‌های عمومی را مورد بازبینی دقیق قرار دهد و اثربخشی آنها را بسنجد. هر دستگاه دولتی باید ثابت کند که هزینه‌هایش ارزش داشته است.
در مقابل، دولت بریتانیا اهداف بسیار مشخص و کمّی برای کاهش هزینه و افزایش بهره‌وری تعیین می‌کند. مثلاً «کاهش ۲۰ درصدی هزینه‌های اداری در ۵ سال» می‌تواند یک هدف کمی باشد. همزمان به مدیران دولتی اختیارات بیشتری در مدیریت بودجه داده می‌شود (مثلاً در جابه‌جایی بین اقلام)، اما در عوض مسئولیت پاسخگویی در قبال نتایج نیز به‌شدت افزایش یافت.
نیوزیلند؛ انقلاب مدیریت دولتی
نیوزیلند به عنوان یکی از کشورهای مشترک‌المنافع با بریتانیا، رادیکال‌ترین و بازارمحورترین مدل بودجه‌ریزی عملیاتی را با موفقیت اجرا کرده و با این مدل، بوروکراسی را تا حد زیادی پایین آورد و کارایی بخش عمومی را به‌شدت افزایش داد.
در این کشور، وظایف دولت به سه بخش کاملاً مجزا تقسیم شده است: اول وزارتخانه‌ها در نقش سیاست‌گذار و خریدار که اهداف و نتایج مورد نظر را تعیین می‌کنند؛ دوم دستگاه‌های اجرایی که تأمین‌کننده خدمات هستند و به صورت نیمه‌مستقل عمل کرده و خدمات را ارائه می‌دهند و سوم خود دولت که بر کل سیستم نظارت دارد.
رابطه بین وزارتخانه (به عنوان خریدار) و دستگاه اجرایی (به عنوان تأمین‌کننده) با قراردادهای عملکردی رسمی می‌شود. در این قراردادها، اهداف، شاخص‌های عملکرد و بودجه به‌وضوح مشخص شده است. در این سیستم به مدیران دستگاه‌های اجرایی در استخدام نیرو، تعیین حقوق و مدیریت عملیات، استقلال کامل داده شد تا بتوانند برای تحقق اهداف قراردادی خود بهینه عمل کنند. در مقابل مدیران نیز موظف به ارائه گزارش‌های عمومی و شفاف از عملکرد خود هستند و در صورت عدم تحقق اهداف، با عواقب آن (حتی برکناری) روبه‌رو می‌شوند.
کره‌جنوبی؛ اصلاحات پس از بحران
بحران مالی آسیا در سال ۱۹۹۷ به کره‌جنوبی نشان داد که سیستم مالی و بودجه‌ای سنتی آن کارآمد نیست. این کشور با اراده سیاسی قوی، اصلاحات را با سرعت پیش برد و حالا یکی از پیشرفته‌ترین و دیجیتالی‌ترین سیستم‌های بودجه‌ریزی عملیاتی جهان را دارد.
«قانون بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد» در اوایل دهه ۲۰۰۰ تصویب شد و چهارچوب قانونی لازم را برای اصلاحات در کره‌جنوبی فراهم کرد. حالا پس از نزدیک به ربع قرن، کره‌جنوبی یک سیستم الکترونیکی یکپارچه ملی به نام «سامانه بودجه‌ریزی و حسابداری دیجیتال (D-Brain)» ایجاد کرد. این سیستم تمام درخواست‌های بودجه، برنامه‌های عملیاتی و گزارش‌های عملکرد را به صورت آنلاین ثبت و پردازش می‌کند و شفافیت کامل را ایجاد کرده است و امکان ردیابی هر تراکنش مالی را فراهم می‌سازد و در نهایت تحلیل داده‌های کلان را برای تصمیم‌گیری بهتر ممکن می‌سازد.
درس‌هایی برای ایران
ایران پس از نزدیک به دو دهه، در دام شکاف بین تصویب قانون و اجرای اثرگذار گرفتار شده است. بودجه در ایران سندی غیرشفاف با ده‌ها و صدها حکم و جدول ناهمگون است. برای اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی نیاز به فرهنگ پاسخگویی، شفافیت و نتیجه‌محوری در بدنه بودجه است؛ در غیر این صورت بودجه عملیاتی در بهترین حالت، به یک فرم‌سازی اداری پیچیده و در بدترین حالت، به ابزاری برای توجیه هزینه‌های سنتی تبدیل خواهد شد.
بودجه‌ریزی عملیاتی، جسارت «نه» گفتن به برنامه‌های بی‌ثمر و پاداش دادن به عملکردهای موفق است. زمانی که منابع، در ازای «کار و نتیجه» هزینه می‌شود، نه صرفاً برای «حفظ ساختارها و جریان‌های بودجه‌ای سنتی».
