چرخ ماشین تحریم ها از کار می افتد؟
شورای امنیت سازمان ملل چند روز پیش شاهد یکی از پرتنش‌ترین و در عین حال تعیین کننده‌ترین صحنه‌های سیاسی سال‌های اخیر بود؛ جایی که قطعنامه پیشنهادی روسیه و چین برای تمدید سررسید انقضای قطعنامه ۲۲۳۱ با مخالفت روبه رو شد و عملاً به تصویب نرسید
روزنامه ایران گفتگوئی را با حمید قنبری، معاون دیپلماسی اقتصادی وزارت امور خارجه منتشر کرده است:
ایران همواره بر این باور بوده که سه کشور اروپایی از همان لحظه‌ای که به تعهدات برجامی خود پشت کردند، در موقعیتی قرار ندارند که بتوانند خواستار فعالسازی سازوکاری شوند که فلسفه وجودی‌‌اش بر مبنای پایبندی همه طرف‌ها بنا شده است. از همین رو مبنای حقوقی ادعای آنان نه تنها شکننده بلکه به لحاظ منطقی نیز محل تردید جدی است. در ادامه همین منطق، روسیه و چین با پیوستن به موضع تهران، یک ماه پیش (۲۸اوت) نامه‌ای خطاب به رئیس شورای امنیت ارسال کردند و در آن یادآور شدند که تروئیکای اروپایی فاقد هرگونه صلاحیت حقوقی برای فعالسازی مکانیسم موسوم به ماشه است.
آنها در این نامه پا را فراتر گذاشته و هشدار دادند که در صورت بی‌اعتنایی به چنین استدلالی و احیای قطعنامه‌های پیشین به عنوان چهارچوب الزام‌آور، اساس حقوقی تبعیت جهانی از آن قطعنامه‌ها عملاً فرو خواهد ریخت و دیگر نمی‌توان از اعضای جامعه بین‌المللی انتظار داشت که چنین مصوباتی را رعایت کنند. در واقع، پیام پکن و مسکو در این گزاره خلاصه می‌شد که بازگشت قطعنامه‌ها نه تنها اجماع جهانی ایجاد نمی کند بلکه خود آنان نیز ضرورتی برای تمکین به چنین اسنادی نخواهند دید.
با رأی منفی بازیگران غربی شورای امنیت به پیشنهاد روسیه و چین برای تمدید شش‌ماهه برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) و قطعنامه 2231 که منجر به بازگشت تحریم‌های سازمان ملل علیه ایران شد و با توجه به ساختارهای حقوقی موجود، پرسش محوری اکنون این است که چه آینده‌ای در انتظار کمیته‌های تخصصی و پنل‌های کارشناسی است که بر اساس بند ۱۸ قطعنامه ۱۷۳۷ و نیز با اشاره مستقیم در قطعنامه ۱۹۲۹ مأمور نظارت و تدوین روندهای اجرای تحریم‌ها بوده‌اند؟ و آیا روسیه و چین که در این کمیته‌ها دارای کرسی و اختیارند می‌توانند مانع از تصمیم گیری‌های احتمالی درباره تخلفات تحریمی کشورهایی شوند که در تعامل با ایران گام برمی‌دارند؟
اختلال در روند کمیته تحریم‌ها
حمید قنبری، معاون دیپلماسی اقتصادی وزارت امور خارجه در واکاوی مکانیسم تحریم‌های شورای امنیت تصویری به مراتب پیچیده‌تر از آنچه در نگاه اول به چشم می‌آید، ترسیم می‌کند. او یادآور می‌شود که «قطعنامه‌هایی همچون ۱۷۳۷و ۱۹۲۹ هرکدام سازوکاری اجرایی را در دل خود جای داده‌اند؛ سازوکارهایی که گاه به شکل کمیته‌های تحریم و گاه در قالب پنل‌های کارشناسی ظاهر می‌شوند و مأموریت آنها نه فقط تعیین مصادیق اولیه افراد و نهادهای مشمول تحریم بلکه نظارت مداوم بر اجرای آن و بازبینی مستمر فهرست‌‌هاست. به بیان دیگر، شورای امنیت وقتی تحریمی را تصویب می‌کند، عملاً کلیدی در اختیار این کمیته‌ها می‌گذارد تا مشخص کنند چه کسانی باید مشمول مجازات شوند و چه اقداماتی باید علیه آنها به جریان بیفتد.»
قنبری توضیح می‌دهد: «روند کار به همین نقطه ختم نمی‌شود؛ کشورها موظف‌اند به طور منظم گزارش‌هایی به این کمیته‌ها ارائه دهند و در آن نقاط ضعف، قوت و موانع اجرای تحریم‌ها را بازگو کنند. این داده‌ها همان مصالح خامی است که کمیته‌ها بر پایه اجماع اعضای شورا و با حضور نمایندگان پنج قدرت بزرگ بررسی می‌کنند.» او بر این نکته انگشت می‌گذارد که مأموریت این نهادها در عمل وابسته به اراده و مشارکت اعضای دائم شورا است.
همین‌جا پرسش اصلی سر برمی‌آورد: اگر چین و روسیه، دو عضو کلیدی و در عین حال منتقد اصلی رویکرد غرب از مشارکت فعال در این کمیته‌ها خودداری کنند یا همکاری‌شان را به سطحی نمادین تقلیل دهند، چه خواهد شد؟ پاسخ قنبری روشن است؛ «چرخ‌های این ماشین از حرکت بازمی‌ایستد. به روزرسانی فهرست‌ها متوقف می‌شود، تصمیم‌گیری‌ها به تأخیر می‌افتد و عملاً اجرای تحریم‌های بازگردانده شده به روی کاغذ محدود خواهد شد.» با این حال، به گفته او «غربی‌ها به خوبی به این خلأ واقف‌اند و دیر یا زود در برابر چنین وضعیتی دست به ابتکار خواهند زد. شاید طرح ایجاد یک ائتلاف جدید یا کمیته موازی روی میز بیاید؛ نهادی که بدون حضور چین و روسیه کار خود را پیش ببرد.»
اما این سناریو همان‌طور که این دیپلمات بلندپایه هشدار می‌دهد، به معنای شکاف در بنیان حقوق بین‌الملل خواهد بود. چرا که آن کمیته دیگر نه برآمده از شورای امنیت بلکه محصول یک ائتلاف سیاسی خواهد بود؛ اتفاقی که در تاریخ 70 ساله سازمان ملل بی‌سابقه است و می‌تواند نقطه عطفی خطرناک برای آینده این نهاد محسوب شود.
معاون دیپلماسی اقتصادی وزارت خارجه با تأکید بر حساسیت این وضعیت خاطرنشان می‌کند که «چنین گسستی پیامدهایی فراتر از پرونده ایران خواهد داشت.» او بر این باور است که اگر تصمیمات شورای امنیت از سوی برخی قدرت‌های بزرگ بی‌اعتبار شود، پرسش‌های جدی درباره مشروعیت کل این نهاد به وجود خواهد آمد؛ نهادی که ستون نظم بین‌المللی پس از جنگ جهانی دوم تلقی می‌شد. به تعبیر او منشور ملل متحد برای حل و فصل اختلافات میان دولت‌ها طراحی شده اما هرگز برای مدیریت شکاف‌های عمیق میان قدرت‌های بزرگ آماده نشده است. بنابراین بحران کنونی می‌تواند آزمونی تعیین‌کننده باشد؛ آزمونی که نتیجه آن یا به بازسازی اقتدار شورا یا به تضعیف بنیادین آن و آغاز دورانی تازه در روابط بین‌الملل خواهد انجامید.
مسیر دشوار
بازگشت فشار حداکثری
در چنین فضایی ناظران بر این باورند که رأی‌گیری‌های اخیر در شورای امنیت نه تنها شفاف ساخت که روسیه، چین، الجزایر و پاکستان در یک محور مشترک و نسبتاً منسجم ایستاده‌اند بلکه نشان داد این همسویی می‌تواند در میدان‌های حساس‌تری همچون کمیته‌های تحریم نقشی تعیین‌کننده پیدا کند. اهمیت ماجرا از آنجا ناشی می‌شود که تصمیم‌سازی در چنین کمیته‌هایی نه بر مبنای اکثریت بلکه با اصل اجماع پیش می‌رود؛ به این معنا که مخالفت حتی یک عضو ولو کوچک، به اندازه‌ای کارساز است که عملاً سد راه هر ابتکار تازه‌ای شود. در نتیجه، مسائلی ظاهراً ساده و رویه‌ای مانند انتخاب رئیس کمیته قادرند به نقطه‌ای از بن‌بست برسند که در آن نمایش نرم قدرت در قالب وتوی خاموش یا سکوت حساب‌شده تأثیری به مراتب بیشتر از ابزارهای رسمی پیدا کند. از همین زاویه باید سرنوشت «پنل کارشناسی» مندرج در قطعنامه ۱۹۲۹ را نیز نگریست؛ نهادی که کارویژه‌اش نظارت بر اجرای تحریم‌ها بود و اکنون احیای دوباره آن تنها با تصمیم جمعی شورای امنیت امکان‌پذیر خواهد بود. اما در این بستر صرفاً یک «نه» از سوی مسکو یا پکن کافی است تا تمامی تلاش‌ها برای بازسازی این مکانیزم متوقف بماند و نهادی که می‌توانست نقش چشم و گوش شورای امنیت در پرونده ایران باشد، عملاً روی کاغذ باقی بماند. به این ترتیب، اگرچه ریاست دوره‌ای روسیه بر شورا به تنهایی توان دگرگونی بنیادی ندارد اما همگرایی راهبردی مسکو و پکن در سطح کمیته‌ها و سازوکارهای اجرایی می‌تواند فرآیند بازگشت تحریم‌ها را با چنان پیچیدگی‌هایی مواجه کند که مسیر پیش‌بینی‌شده غرب برای احیای فشار حداکثری به سادگی قابل تحقق نباشد.
