تجدید قوای تعزیرات

روزنامه دنیای اقتصاد در گزارشی نوشت:

دولت برای به‌روزرسانی مبالغ جریمه «عدول از قیمت‌گذاری دستوری» سراغ قانون تعزیرات رفته و به همین منظور، لایحه «اصلاح برخی مواد مربوط به تعزیرات حکومتی» را به مجلس ارائه داده است. کارشناسان معتقدند این لایحه دارای ایرادات حقوقی جدی است و در صورت تصویب، تبعات گسترده‌ای را برای کسب‌وکارها و فضای اقتصادی کشور دربرخواهد داشت. یکی از نگرانی‌های جدی افزایش اختیارات ضابطان تعزیرات است؛ چرا که این لایحه به آنها اجازه می‌دهد بدون حکم قضایی، واحدهای صنفی را پلمب کنند؛ چنین رویه‌ای احتمال سوءاستفاده از قدرت و فساد را افزایش می‌دهد. گسترش دایره شمول قیمت‌گذاری دولتی در مسیر بررسی این لایحه در کمیسیون‌های مجلس نگرانی‌ها را تشدید نیز کرده است. سازمان تعزیرات حکومتی که در شرایط بحرانی جنگ در دهه ۱۳۶۰ باهدف مقابله با «گرانی» و «احتکار» شکل گرفت، همچنان بر مبنای سیاست‌های مداخله‌گرایانه و قیمت‌گذاری دستوری به فعالیت خود ادامه می‌دهد؛ سیاست‌هایی که در نهایت بر ضد منافع مصرف‌کننده و تولیدکننده، هر دو، عمل کرده‌اند.                            

لایحه «اصلاح برخی مواد مربوط به تعزیرات حکومتی» اخیرا از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است. این لایحه با هدف به‌روزرسانی و افزایش مبالغ جریمه‌های تعزیراتی تهیه شده است؛ زیرا طی سال‌های اخیر، مبالغ جریمه‌ها که طبق قوانین قدیمی تعیین می‌شدند، بسیار پایین بوده و عملا بازدارندگی لازم را نداشتند. جریمه‌هایی نظیر صد یا دویست هزار تومان تاثیر خاصی در جلوگیری از تخلفات نداشتند و همین امر موجب شد تعزیرات حکومتی هر ساله برای افزایش موقت این مبالغ به شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا مراجعه کند. اما این روند نه‌تنها به ایجاد یک رویه اضطراری دائمی منجر شده بود، بلکه از نظر حقوقی نیز مشکلاتی داشت؛ چرا که مصوبات شورا برای شرایط خاص طراحی شده‌اند و نباید به قوانین دائمی تبدیل شوند. در چنین شرایطی، دولت تصمیم گرفت به جای تکرار سالانه این روند، اصلاحات مدنظر را در قالب یک لایحه به مجلس ارائه دهد. عنوان رسمی این لایحه نیز «لایحه اصلاح برخی مواد مربوط به تعزیرات حکومتی» است.

با‌این‌حال، این لایحه دارای ایرادات جدی است که می‌تواند تبعات گسترده‌ای بر محیط کسب‌وکار و فضای اقتصادی کشور داشته باشد. نخستین نکته مهم، تفاوت بنیادین محتوای این لایحه با مصوبات اضطراری گذشته است. مصوبات شورای هماهنگی سران قوا عمدتا با هدف پاسخ فوری به بحران‌ها و مشکلات اقتصادی طراحی می‌شدند، اما لایحه جدید در پی قانون‌مند کردن این پاسخ‌ها به‌صورت دائمی است. این تغییر ماهیت، هم از منظر حقوقی و هم از نظر اجرایی، پیامدهای مهمی دارد. تبدیل اقدامات اضطراری به قانون دائمی بدون ارزیابی دقیق می‌تواند باعث شود که قواعدی که در زمان بحران موجه تلقی می‌شدند، در شرایط عادی به ابزار فشار و محدودیت غیرمنطقی تبدیل شوند. افزون بر این، روح کلی حاکم بر این لایحه به‌گونه‌ای است که اختیارات رئیس شعبه تعزیرات را افزایش می‌دهد تا بتواند به‌تنهایی و بدون دخالت اتحادیه‌ها و بازرسان، کشف تخلف کرده و رای صادر کند. در‌حالی‌که در قانون فعلی، بررسی احراز تخلف واحد صنفی ابتدا به اتحادیه‌ها و نهادهای تخصصی مربوطه ارجاع داده می‌شود و تنها پس از طی فرآیندهای مشخص، به هیات رسیدگی بدوی منتقل می‌‌شود.

 اصلاحات پیشنهادی لایحه چیست؟

طبق اصلاحات پیشنهادی این لایحه، ضابط تعزیرات می‌تواند به‌صورت مستقل اقدام به تشخیص تخلف کرده و حتی بدون حکم نهایی، محل کسب را تا ده روز پلمب کند. این تغییر عملا منجر به تمرکز بیش از حد قدرت در دست ضابطان می‌شود که بدون نظارت کافی، امکان سوءاستفاده از این اختیارات را به‌شدت افزایش می‌دهد. به‌عنوان مثال، یک مغازه‌دار ممکن است به دلیل نداشتن برچسب قیمت یا عرضه کالایی که بعدا قاچاق تشخیص داده می‌شود، با پلمب فوری مواجه شود؛ بدون اینکه فرصت دفاع یا پیگیری قانونی داشته باشد. در چنین شرایطی، لایحه جدید نه‌تنها بازدارندگی مقررات را افزایش نمی‌دهد، بلکه می‌تواند منجر به ایجاد فضای ناامن برای فعالیت‌های اقتصادی شود. کسب‌وکارهایی که هم‌اکنون نیز با مشکلات اقتصادی فراوانی دست‌وپنجه نرم می‌کنند، با ریسک تعطیلی ناگهانی و بدون فرآیند حقوقی مشخص روبه‌رو می‌شوند. این وضعیت احتمالا منجر به افزایش مراجعات غیررسمی، فساد اداری و حتی مطالبه رشوه خواهد شد؛ چرا که می‌توان با تهدید به صدور حکم یا پلمب، به صاحبان مشاغل فشار وارد کرد.

 چالش‌های اجرایی

علاوه بر این، اجرای گسترده چنین قانونی به لحاظ عملی نیز با چالش‌های بزرگی روبه‌روست. در کشوری با هزاران واحد صنفی و تخلفات متنوع، اجرای یک قانون سخت‌گیرانه بدون وجود زیرساخت‌های نظارتی گسترده و سیستم قضایی کارآمد، عملا غیرممکن است. قانون در چنین شرایطی احتمالا  فقط به‌عنوان ابزاری برای اعمال سلیقه‌ای قوانین یا فشار بر برخی مشاغل خاص باقی می‌ماند. این امر لطمه‌ای جدی به اعتماد عمومی نسبت به نهادهای نظارتی وارد می‌سازد و در بلندمدت، قانون‌گریزی و تمایل به فعالیت‌های غیررسمی را تقویت می‌کند. از سوی دیگر، این لایحه در تلاش است پایه‌های جرایم را افزایش دهد؛ یعنی حتی فعالیت‌های ساده واحدهای صنفی که پیش از این مشمول جریمه نمی‌شدند، اکنون می‌توانند تخلف محسوب شوند و مشمول جریمه گردند. به‌عنوان مثال، مدت صفر شدن سابقه تخلف از دو سال به سه سال افزایش یافته و حتی از همان بار اول وقوع تخلف، جریمه اخذ می‌شود. همچنین طبق ماده ۶ لایحه، در صورت فروش یک کالای گران‌تر، جریمه از کلیه کالاهای عرضه‌شده در واحد صنفی اخذ می‌شود که می‌تواند موجبات فساد گسترده را فراهم کند.

نکته نگران‌کننده دیگر تغییراتی است که در فرآیند تصویب این لایحه در کمیسیون‌های مجلس ایجاد شده است. شنیده‌ها حاکی از آن است که لایحه تقدیمی دولت در مسیر بررسی در کمیسیون قضایی مجلس احتمالا با تغییراتی همراه بوده که نگرانی‌ها را افزایش داده است. مثلا طبق برنامه هفتم توسعه، تنها برخی کالاهای خاص مشمول قیمت‌گذاری دولتی می‌شوند و تخلف گران‌فروشی تنها در مورد این کالاها قابل‌طرح است. اما در روند بررسی لایحه، بندی اضافه شده که دایره شمول قیمت‌گذاری دولتی را گسترش می‌دهد و باعث می‌شود سایر کالاها نیز مشمول این ضوابط شوند. این موضوع عملا حکم قانونی برنامه هفتم را که به‌منظور تسهیل کسب‌وکارها طراحی شده بی‌اثر می‌کند. چنین تغییراتی باعث می‌شود بخش زیادی از اصناف که تاکنون از دایره قیمت‌گذاری دولتی خارج بودند، به‌طور بالقوه متخلف محسوب شوند و در معرض فشارهای متعدد قرار گیرند. در نهایت، نتیجه اجرای چنین لایحه‌ای به این صورت خواهد بود که تقریبا بخش زیادی از واحدهای صنفی در هر لحظه از زمان یک تخلف دارند که قابل احراز است یا باید به تعطیلی و پرداخت جریمه بینجامد یا زمینه‌ساز باج‌خواهی و فساد شود.

 سازمان تعزیرات چگونه به وجود آمد؟

شاید این ادعا دور از واقعیت نباشد که یکی از موانع قضایی برای آزادسازی اقتصادی در کشور، سازمان تعزیرات حکومتی است. این سازمان یکی از سازمان‌های متعدد موجود در ساختار اداری کشور است که ماموریت خود را به وضوح نظارت بر «قیمت‌گذاری» کالاها و توزیع آن اعلام کرده است. براساس آنچه در وبسایت سازمان تعزیرات حکومتی اعلام شده، بعد از پیروزی انقلاب اسلامی و تقریبا در آغاز جنگ تحمیلی بحث تعزیرات حکومتی به معنای اخص کلمه برای جلوگیری از وقوع تخلفات عدیده‌ای که در زمینه مسائل اقتصادی با توجه به وضعیت بحرانی کشور در آن زمان به وقوع می‌پیوست پایه‌ریزی شد.  بر همین اساس در ابتدای سال ۱۳۶۲ بنا به درخواست نخست‌وزیر وقت از محضر حضرت امام خمینی (ره) در خصوص اجازه قیمت‌گذاری کالاها از طرف دولت و نیز مبارزه با گران‌فروشی توسط دولت کسب تکلیف شد که با توجه به شرایط موجود اجازه آن از سوی ایشان به دولت داده شد. در همین راستا کمیسیون‌هایی تحت نظارت وزارت کشور به نام کمیسیون‌های امور تعزیرات حکومتی تشکیل می‌شدند و به کلیه تخلفاتی که به نحوی جنبه اقتصادی داشتند رسیدگی می‌کردند.

پس از پایان جنگ حضرت امام (ره) طی نامه‌ای حق تعزیرات حکومتی را از دولت سلب و مجمع تشخیص مصلحت نظام را مامور به تصمیم‌گیری در این زمینه کردند که مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز در سال ۱۳۶۷ با تصویب دو قانون تحت عنوان قانون تعزیرات حکومتی و قانون تعزیرات حکومتی امور بهداشتی و درمانی، رسیدگی به تخلفات بخش غیر‌دولتی را به محاکم انقلاب اسلامی و دولتی را به کمیسیون‌های تحت نظارت وزارت کشور محول کرد و این امر تا اواسط سال ۱۳۷۳ ادامه یافت؛ با این حال، به سبب ضرورت کنترل دولت بر امور اقتصادی و لزوم هماهنگی مراجع قیمت‌گذاری و توزیع کالا و خدمات و اجرای مقررات و ضوابط مربوط به آن، با تصویب ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی مصوب ۱۳۷۳مجمع تشخیص مصلحت نظام، کلیه امور تعزیرات حکومتی بخش دولتی و غیردولتی، اعم از بازرسی و نظارت، رسیدگی و صدور حکم قطعی و اجرای آن به دولت (قوه مجریه) محول کرد تا بر اساس قانون تعزیرات حکومتی مصوب سال ۱۳۶۷ اقدام کند که این امر نیز تا کنون ادامه دارد. 

همچنین به منظور مبارزه با پدیده شوم قاچاق، قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در سال ۱۳۹۲ توسط مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید که براساس این قانون، بخش اعظمی از وظایف مربوط به مبارزه با قاچاق کالا و ارز به این سازمان محول شد. سازمان تعزیرات حکومتی از آن زمان تاکنون وظایف متعدد مربوط به قاچاق کالا و ارز را در کنار نظارت بر قیمت‌گذاری دولتی را بر عهده دارد. معدود سازمان‌های اداری را می‌توان یافت که اساسا به لحاظ وجودی، مانعی برای اصلاحات اقتصادی تلقی شوند؛ با‌این‌حال سازمان تعزیرات حکومتی را می‌توان چنین سازمانی دانست. 

این سازمان در وضعیت جنگی و بر اساس ملاحظات خاص آن زمان تشکیل شد؛ با‌این‌حال، تداوم کارکرد این سازمان با پایان یافتن جنگ، منجر به تداوم قیمت‌گذاری دستوری و ادامه پیدا کردن سیاست‌هایی شد که تاکنون آسیب‌های فراوانی را به محیط کسب‌و‌کار و همچنین کمبودهای مختلفی را در کالاهای اقتصادی متنوع ایجاد کرده است. قیمت‌گذاری دستوری به این معنی است که دولت یا نهادهای رسمی بدون توجه به سازوکارهای بازار، قیمت کالا یا خدمات را مشخص می‌کنند. هرچند این کار معمولا با نیت حمایت از مصرف‌کنندگان و مهار تورم انجام می‌شود، اما در عمل آسیب‌های زیادی به همراه دارد. مهم‌ترین آسیب آن کاهش انگیزه تولیدکنندگان است؛ وقتی قیمت‌ها پایین نگه داشته می‌شود، سود تولید کم می‌شود و سرمایه‌گذاران از توسعه یا حتی ادامه فعالیت صرف‌نظر می‌کنند. این وضعیت به‌مرور باعث کاهش تولید، کمبود کالا و حتی خروج برخی تولیدکنندگان از بازار می‌شود. در نتیجه نه‌تنها مشکلی حل نمی‌شود، بلکه فشار جدیدی بر بازار وارد می‌شود.

از سوی دیگر، قیمت‌گذاری دستوری زمینه‌ساز شکل‌گیری بازار سیاه و دلالی می‌شود. وقتی قیمت رسمی از قیمت واقعی فاصله می‌گیرد، کالاها به جای رسیدن به مصرف‌کننده، در بازار آزاد و با نرخ‌های بالاتر معامله می‌شوند. این وضعیت علاوه بر افزایش فشار مالی به دولت (برای پرداخت یارانه و حمایت مصنوعی)، موجب کاهش کیفیت کالاها نیز می‌شود، چون تولیدکنندگان برای جبران زیان مجبور به کاهش کیفیت و صرف‌نظر از نوآوری می‌شوند. در نهایت، تجربه نشان داده که به جای مداخلات قیمتی، بهتر است دولت‌ها با سیاست‌های هوشمندانه و تقویت رقابت، تعادل بازار را حفظ کنند.